Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.166

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
15 02 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.1156-XIV din 26 iulie 2000 cu privire la participarea Republicii Moldova la operaţiunile internaţionale de menţinere a păcii
(înregistrat în Parlament cu nr.364 din 31.01.2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.1156-XIV din 26 iulie 2000 cu privire la participarea Republicii Moldova la operaţiunile internaţionale de menţinere a păcii.

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul Republicii Moldova, prin urmare proiectul este înaintat în conformitate cu rigorile iniţierii actelor legislative prevăzute de art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului.

2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi articolelor 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.

3. Scopul promovării proiectului. Proiectul lărgeşte aplicabilitatea Legii Nr.1156-XIV din 26.07.2000 de la operaţiunile internaţionale de menţinere a păcii la operaţiunile internaţionale în general la care participă Republica Moldova. Astfel, Legea 1156-XIV urmează să reglementeze operaţiunile internaţionale care pot avea şi un alt caracter decît cel de menţinere a păcii, cum ar operaţiunile internaţionale în scopuri umanitare. În rezultat, obiectul Legii Nr.1156-XIV menţionat în preambulul ei va urma să reglementeze "modul de participare a contingentului Republicii Moldova la operaţiunile internaţionale, precum şi modalitatea constituirii şi instruirii acestui contingent".

Menţionăm că proiectul urmăreşte şi schimbarea cercului de persoane prin care Republica Moldova participă la operaţiuni internaţionale, prin propunerea de a înlocui noţiunea de "forţe de menţinere a păcii", care include doar personalul militar şi de poliţie, prin categoria "contingentul Republicii Moldova", care urmează să mai includă şi personalul civil.

Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă la proiectul de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului. Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

5. Suficienţa argumentării. După cum am arătat mai sus la p.3, proiectul preconizează o trecere de la categoria mai îngustă "operaţiuni internaţionale de menţinere a păcii" la o categorie mai largă "operaţiuni internaţionale". Din textul proiectului, însă, nu rezultă în nici un fel justificarea acestei schimbări propuse, iar în lipsa notei informative devine aproape imposibil de a desprinde intenţia urmărită de autorii proiectului.

Menţionăm că în redacţia curentă, Legea Nr.1156-XIV tratează doar domeniul operaţiunilor internaţionale de menţinere a păcii şi cititorul poate găsi o definiţie a acestei categorii în art.1 "Noţiuni de bază", ceea ce contribuie la înţelegerea ei uniformă pe tot parcursul lecturii legii. În versiunea propusă de proiect, Legea Nr.1156-XIV va trata un domeniu mai larg, operaţiunile internaţionale, dar nu adaugă o definiţie corespunzătoare în art.1, deşi legea se va referi aproape în toate prevederile ulterioare la această categorie confuză. O altă prevedere propusă de proiect ce necesită o argumentare valabilă ţine de crearea posibilităţii pentru personalul contingentului de a participa la operaţiuni internaţionale în cadrul unor unităţi ale altor state.

În situaţia în care art.11 alin.(1) al Constituţiei proclamă neutralitatea permanentă a Republicii Moldova, devine imperativă înlăturarea acestor neclarităţi, pentru a nu crea impresia că Legea în redacţia propusă de proiect este susceptibilă de necorespundere cu această normă constituţională. Pentru aceasta, propunem completarea proiectului cu prevederi care ar explica noţiunea de "operaţiuni internaţionale" şi adăugarea unei note informative care ar indica expres necesitatea introducerii modificărilor şi completărilor în Legea Nr.1156-XIV din 26.07.2000.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Asemenea referinţe nu se conţin în textul proiectului, iar nota informativă lipseşte. Cu toate acestea, domeniul de intervenţie a proiectului are caracter de internaţionalitate, motiv din care promovarea lui fără o verificare a compatibilităţii sale cu standardele internaţionale şi cu legislaţia comunitară este inadmisibilă.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

7. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale.

8. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului nu rezultă expres prejudicierea anumitor categorii de persoane.

9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul completează art.5 alin.(1) al Legii Nr.1156-XIV despre luarea deciziei de participare a Republicii Moldova la operaţiuni internaţionale. La moment, asemenea decizie este luată de către Parlament, la propunerea Preşedintelui Republicii Moldova. Proiectul sugerează ca Preşedintele să înainteze asemenea propuneri Parlamentului doar după consultarea Consiliului Suprem de Securitate. Considerăm această completare binevenită.

Analiza detaliată a anumitor prevederi

10. Articol unic - Modificarea şi completarea Legii nr.1156-XIV din 26 iulie 2000 cu privire la participarea Republicii Moldova la operaţiunile internaţionale de menţinere a păcii.

Nr.

Art.

Text

Obiecţia

Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri

Recomandarea

1.

Art.1

Articolul defineşte noţiunile de bază. Proiectul propune introducerea definiţiilor pentru noţiunile noi "contingentul RM" şi "operaţiuni internaţionale în scopuri umanitare".

Proiectul nu introduce definiţia "operaţiunilor internaţionale". Astfel, nu este clar dacă ele cuprind doar cele două categorii de operaţiuni internaţionale definite în articol "de menţinere a păcii" şi "în scopuri umanitare" sau şi alte categorii.

Alte riscuri:
Ambiguitate ce creează dificultăţi de înţelegere clară a domeniului de aplicare a legii .

Introducerea în art.1 "Noţiuni de bază" a definiţiei noţiunii "operaţiunilor internaţionale".

2.

Art.8 alin.(3)

Proiectul completează art.8 cu alin.(3) cu următorul conţinut: "Bunurile materiale aflate în dotarea contingentului Republicii Moldova, care vor fi utilizate, distruse, degradate sau pierdute pe timpul îndeplinirii misiunilor, se trec la pierderi în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare"

1. Proiectul propune ca bunurile materiale care vor fi utilizate pe timpul îndeplinirii misiunilor să fie trecute la pierderi. Proiectul nu precizează însă natura acestor bunuri. Atenţionăm că regula poate fi valabilă doar pentru bunurile substanţa cărora se epuizează prin utilizare (produse alimentare, muniţii ş.a.). În lipsa unei specificări pot fi comise abuzuri, cum ar fi trecerea la pierderi a bunurilor periculoase, limitate în circuitul civil, cum sînt armele utilizate în cadrul misiunii, deşi acestea sunt susceptibile de a fi reutilizate.
2. Nu este clară legislaţia în conformitate cu care are lor trecerea la pierderi a bunurilor.

Coruptibilitate:
Reglementare insuficientă a procedurii administrative susceptibilă de a genera abuzuri.
Ambiguitatea procedurii administrative.
Normă de trimitere.

1. Precizarea naturii bunurilor care în urma utilizării în cadrul misiunii pot fi trecute la pierderi.

2. Concretizarea legislaţiei aplicabile procedurii trecerii la pierderi a bunurilor materiale din dotarea contingentului RM.

3.

Art.8 alin.(4)

Proiectul completează art.8 cu alin.(4) cu următorul conţinut: "Bunurile materiale a căror aducere în ţară costă mai mult decît preţul acestora pot fi donate statului pe teritoriul căruia acestea se află".

Din prevederea normei nu este clară autoritatea care deţine discreţia de a lua asemenea decizie.
Nu sînt clare criteriile în baza cărora se va face determinarea dacă aceste bunuri "pot" sau "nu pot" fi donate statului pe teritoriul căruia acestea se află.
Nu sînt stabilite limite pentru categoriile de bunuri care pot fi donate, precum şi statele cărora le pot fi donate asemenea bunuri.
Nu este prevăzută situaţia în care statul refuză acceptarea donaţiei de bunuri aducerea înapoi a cărora este prea costisitoare, iar contingentul nu dispune de surse financiare pentru a asigura transportarea lor.

Coruptibilitate:
Determinarea competenţei după formula "poate".
Reglementare insuficientă a procedurii administrative susceptibilă de a genera abuzuri.
Ambiguitatea procedurii administrative.

Extinderea normei pentru a clarifica autoritatea care deţine competenţa de a decide asupra donării bunurilor materiale a căror aducere în ţară costă mai mult decît preţul acestora.

Concretizarea criteriilor de care urmează să se conducă această autoritate pentru a lua asemenea decizii.

Determinarea categoriilor de bunuri care pot fi donate, precum şi statele cărora aceste bunuri pot fi donate.

Indicarea deciziei care urmează a fi luată în privinţa bunurilor care nu sînt acceptate de statul respectiv, iar aducerea lor înapoi este neraţională, precum şi a sursei de finanţare suplimentară de care poate avea nevoie contingentul RM

4.

Art.8 alin.(5)

Proiectul completează art.8 cu alin.(5) cu următorul conţinut: "Donarea bunurilor prevăzute la alin.(4), precum şi scoaterea acestora din evidenţă se aprobă prin hotărîre de Guvern".

Alin.(5) face un "salt" prea mare în procedură de la alin.(4). Decizia de donare care se ia la locul desfăşurării misiunii este aprobată de către Guvern, dar nu sînt specificate în baza căror constatări şi calcule Guvernul aprobă donarea efectuată.
Proiectul nu a prevăzut consecinţele în care Guvernul nu aprobă (integral sau parţial) donarea bunurilor materiale.

Coruptibilitate:
Reglementare insuficientă a procedurii administrative susceptibilă de a genera abuzuri.
Ambiguitatea procedurii administrative.

Specificarea criteriilor în baza cărora Guvernul face aprobarea donării bunurilor materiale ale contingentului RM către statul pe teritoriul căruia se află.

5.

Art.9 alin.(1) lit. c)

În redacţia nouă a proiectului, art.9 enumără garanţiile şi compensaţiile personalului contingentului, lit. c) prevede: "drepturile băneşti, prevăzute de legislaţia în vigoare, pentru funcţia deţinută pînă la data detaşării, pe întreaga perioadă a misiunii".

Nu este clar domeniul legislaţiei în vigoare aplicabil acestei prevederi.

Coruptibilitate:
Normă de trimitere.

Concretizarea legislaţiei aplicabile drepturilor băneşti ale personalului contingentului RM.

6.

Art.9 alin.(1) lit. d)

Lit. d) prevede "achitarea diurnelor în funcţie de specificul şi caracterul operaţiunii internaţionale".

Criteriile "în funcţie de specificul şi caracterul operaţiunii internaţionale" nu sînt suficiente pentru un calcul exact al mărimii rezonabile a diurnelor menţionate.

Alte riscuri:
Generalitatea prea mare a normei pentru a permite o aplicare eficientă a ei.

Dezvoltarea criteriilor suplimentare, cum ar fi criteriul geografic ş.a. urmează a fi stabilite într-un act special, posibil adoptat de Guvern. În acest caz, articolul 10 "dispoziţii finale şi tranzitorii" urmează a fi completat cu stabilirea unui termen pentru Guvern pentru elaborarea şi adoptarea acestui act normativ.

7.

Art.9 alin.(2)

Prevede că "Garanţiile şi compensările suplimentare pentru persoanele din componenţa contingentului Republicii Moldova şi pentru membrii familiilor lor, ..., se stabilesc şi se asigură de către Guvern în conformitate cu legislaţia."

Nu este precizată legislaţia în conformitate cu care Guvernul stabileşte compensările suplimentare pentru persoanele din componenţa contingentului Republicii Moldova şi pentru membrii familiilor lor.

Coruptibilitate:
Normă de trimitere.
Normă de blanchetă.

Precizarea actelor legislative la care face trimitere prevederea.

Concluzii

11. În concluzie menţionăm că proiectul legii expertizat conţine norme care nu pot fi promovate în lipsa unei justificări acceptabile, norme ce conţin potenţial de coruptibilitate, precum şi alte riscuri. De asemenea, proiectul nu trebuie promovat în lipsa referinţelor la standardele internaţionale în domeniu şi corelării eventualei sale aplicări cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova.




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI