Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.152

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
12 01 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectului Legii privind convertirea în acţiuni a datoriilor Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău"
(înregistrat în Parlament cu nr.4909 din 22.12.2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză asupra coruptibilităţii proiectului Legii privind convertirea în acţiuni a datoriilor Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău"

1. Evaluare generală

1. Proiectul corespunde parţial cerinţelor iniţierii actelor legislative:

  • autor al iniţiativei legislative este Guvernul Republicii Moldova, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
  • Parlamentul este în drept să intervină cu noi reglementări în domeniul respectiv, în baza art.66 lit. a) din Constituţie;
  • categoria actului legislativ propus, în viziunea noastră, nu este determinată corect - lege organică, deoarece se propune adoptarea unei legi care nu este specificată expres în lista domeniilor reglementate prin legi organice, prevăzută la alin. (3) art.72 din Constituţie. În acelaşi timp, domeniul respectiv nu este prevăzut nici în articolul 9 alin. (3) al Legii privind actele legislative, care reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale. Finalmente, decizia de atribuire a categoriei actului legislativ, ţine de competenţa discreţionară a Parlamentului, oferită în temeiul lit. r) alin. (3) al art. 72 din Constituţie.

2. Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative

1.1. În opinia noastră, proiectul nu ţine de competenţa legislativului, or legea nu poate avea un caracter personal şi nu trebuie să se refere la o societate comercială concretă. În acest sens, proiectul nu este în concordanţă cu art. 3 din Legea nr. 780/2001 privind actele legislative, potrivit căruia actul legislativ "are un caracter ... general şi impersonal".

1.2. Problema ce se referă la schimbarea unui activ din patrimoniul statului (un drept de creanţă), pe un alt activ (acţiuni emise de o societate comercială) ţine de competenţa Guvernului, care pe lîngă competenţa generală de a "asigura realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercita conducerea generală a administraţiei publice" (art.96 Constituţie), emite hotărîri întru executarea legilor, mai este şi organul care, în numele Republicii Moldova, "exercită ... funcţiile de proprietar al patrimoniul statului" (art.12 Legea nr.64/1990 cu privire la Guvern).

1.3. Proiectul nu este însoţit de o notă informativă, condiţie impusă de dispoziţiile art.20 din Legea nr.780/2001 fie nota respectivă nu a fost publicată pe pagina web a Parlamentului. Din nota informativă trebuie să rezulte cînd şi în ce condiţii s-au acumulat datoriile societăţii pe acţiuni faţă de stat, care sînt persoanele responsabile de situaţia creată şi care sînt avantajele pentru stat în legătură cu schimbarea creanţei pe acţiunile emise de societatea pe acţiuni.

Lipsa notei informative, în viziunea noastră, afectează principiului transparenţei procesului legislativ şi contravine principiilor de cooperare cu societatea civilă, stipulate în Concepţia respectivă a Parlamentului (HP nr.373-XVI din 29.12.2005).

1.4. Proiectul nu are un preambul, aşa cum este prevăzut în dispoziţiile art.26 din Legea nr.780/2001, care trebuie să expună finalităţile urmărite de Parlament prin adoptarea actului legislativ, raţiunea adoptării, motivaţia social-politică, economică sau de altă natură a actului.

2. Impactul anticorupţie a noilor reglementări

2.1. În baza dispoziţiilor proiectului se realizează o absolvire de răspundere a anumitor funcţionari publici care au gestionat ineficient patrimoniul statului, or sumele de bani acumulate ca datorie sînt impunătoare.

2.2. Dispoziţiile proiectului urmează să se aplice cu efect retroactiv, stabilindu-se "suspendarea plăţilor curente (dobînzi şi penalităţi) începînd cu 1 aprilie 2006 şi pînă la data intrării legii în vigoare".

Aceiaşi dispoziţie stabileşte o derogare de la principiul egalităţii în faţa legii, or celelalte persoane juridice care nu-şi onorează obligaţiile fiscale sau nu-şi execută obligaţia ajunsă la scadenţă faţă de bugetul de stat trebuie să plătească dobînzi şi penalităţi. În lipsa unor explicaţii, considerăm că pe de o parte legea urmăreşte scopul de a camufla vinovăţia unor persoane concrete, iar pe de altă parte creează avantaje nejustificate pentru S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău".

3. Obiecţii şi constatări de conţinut

3.1. Art.1 din proiect prevede că "se converteşte în acţiuni ale statului soldul datoriilor istorice ale Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" conform situaţiei din 1 aprilie 2006, în mărime de 6976149 lei faţă de bugetul de stat şi 54684600 lei faţă de Ministerul Finanţelor pentru creditele acordate din surse externe,... "

Majorarea capitalului social prin conversiunea datoriilor în acţiuni este o prerogativă a adunării generale a acţionarilor S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" (vezi art.50 lit. b) din Legea nr.1134/1997 cu privire la societăţile pe acţiuni). Numai adunarea generală poate decide majorarea capitalului social prin emisiunea suplimentară de acţiuni şi conversiunea datoriei în acţiunile emisiunii suplimentare.

Mai mult ca atît, din sensul art.41 alin.(2) lit. d) din Legea nr.1134/1997 rezultă că, o astfel de majorare a capitalului social poate fi realizată numai dacă societatea respectivă are activele egale cu noua mărime a capitalului social. Din proiect nu rezultă că S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" are active care să depăşească cu 61 660749 lei capitalul social.

Oricare emisiune suplimentară de acţiuni trebuie să fie recunoscută şi înregistrată în Registrul de Stat al Valorilor Mobiliare de către Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, iar majorarea capitalului social se înregistrează şi în Registrul de Stat al întreprinderilor, CNVM avînd obligaţia să verifice concordanţa emisiunii cu prevederile Legii nr.1134/1997 şi Legii nr.199/1998 cu privire la piaţa valorilor mobiliare. În cazul în care prin lege, imperativ, se determină majorarea capitalului prin emisiune suplimentară, Comisia Naţională nu-şi va putea exercita funcţiile de verificare, deoarece chiar dacă vor fi depistate anumite neconcordanţe, Comisia va fi obligată să îndeplinească dispoziţiile legii adoptate anterior, adică să înregistreze emisiunea suplimentară, inclusiv şi în cazul în care societatea nu dispune de suficiente active. În această situaţie este posibilă crearea unui capital fictiv, iar statul va schimba un drept de creanţă în valoare de 61 660749 lei pe acţiuni cu valoare compromisă, adică societatea va avea un capital social neacoperit cu active nete (art.39 alin.(5) şi (6) din Legea nr.1134/1997).

3.2. Parlamentul ar putea să intervină cu dispoziţii legislative în sensul soluţionării problemelor de această natură, acestea, însă, în opinia noastră se referă la domeniul de reglementare al altor legi.

Considerăm că intervenţia legislativului ar putea să privească excluderea din activul bugetului de stat suma de 6976149 lei, care reprezintă creanţa bugetară faţă de S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău", şi să arate că statul a dobîndit acţiuni ale acestei societăţi de aceiaşi valoare. (De menţionat că în urma examinării prevederilor legii bugetare, pentru a identifica creanţa respectivă, aceasta nu a fost depistată.).

De asemenea, Ministerului Finanţelor, care a acordat credite S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău", i se poate permite ca anumite active (dreptul de creanţă în valoare 54684600 lei) să fie schimbate pe acţiuni ale acestei societăţi în valoare de 54684600 lei. Însă, pentru aceasta Ministerul sau Guvernul trebuie să aibă dreptul să schimbe unele active pe altele, dacă ultimele au aceiaşi valoare şi pot fi mai uşor transformate în bani. Un asemenea drept ar putea fi instituit prin dispoziţiile Legii nr.943/18.07.96 privind datoria de stat şi garanţiile de stat.

În acest caz, Guvernul sau structurile guvernamentale respective, la rîndul său şi-ar asuma responsabilitatea pentru o astfel de operaţiune. Pe cînd în cazul proiectului analizat, operaţiunea se efectuează în temeiul legii şi nimeni nu poartă nici o răspundere pentru calcularea greşită sau făcută cu rea credinţă. Toţi cei implicaţi vor fi absolviţi de la pedeapsă ori vor motiva că au acţionat pentru executarea legii.

3.3. Potrivit art.3 din proiect, "venitul Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău", obţinut prin stingerea soldului datoriilor istorice, nu se impozitează".

Prevederea nu-şi are justificare, deoarece aportul la capitalul social, chiar şi în cazul în care acesta are ca obiect "obligaţiile (datoriile) societăţii faţă de creditori achitate cu active" (art.41 alin.(2) lit. d) din Legea nr.1134/1997) nu poate fi calificat ca venit al societăţii pe acţiuni, şi prin urmare el nu poate fi impozitat (vezi art.20 lit. m) şi art.55 din Codul fiscal).

3.4. La art.5, legiuitorul recomandă autorităţilor publice să purceadă şi ei la convertirea în acţiuni ale S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău a creanţelor pe care le au bugetele locale faţă de această societate.

Considerăm că legea trebuie să conţină norme juridice cu caracter imperativ sau dispozitiv, însă nu să recomande. Recomandarea poate fi făcută şi prin alte mecanisme de conlucrare dintre Parlament, Guvern şi autorităţile publice locale.

Concluzii

Din motivele menţionate în secţiunile precedente ale raportului de expertiz, considerăm că proiectul de Lege privind convertirea în acţiuni a datoriilor Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" nu trebuie aprobat de către Parlament.


 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI