Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.145

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
10 01 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectului Legii privind partidele politice 
(înregistrat în Parlament cu nr.4860 din 20.12.2006) 

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză asupra coruptibilităţii proiectului Legii privind partidele politice. 

Evaluarea generală

1. Proiectul corespunde cerinţelor iniţierii actelor legislative:

  • autori ai iniţiativei legislative sînt deputaţi în Parlament, subiecţi cu drept de iniţiativă legislativă, conform prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
  • Parlamentul este în drept să intervină cu noi reglementări în domeniu, în baza art.41 şi art.66 lit. a) din Constituţie;
  • elaborarea proiectului este determinată de necesitatea revizuirii legislaţiei cu privire la partidele politice în conformitate cu normele europene, conform rezoluţiei şi recomandărilor Consiliului Europei (pct.3 din Programul Calendaristic al acţiunilor legislative, aprobat prin HP nr.284-XVI din 11.11.2005);

În acelaşi timp, remarcăm că elaborarea proiectului şi promovarea lui s-a făcut în condiţiile lipsei de transparenţă şi a dezbaterilor publice prealabile, necesare în astfel de domenii extrem de importante pentru sistemul democratic şi viaţa social-politică a ţării.

2. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece se propune adoptarea unei noi legi privind organizarea şi activitatea partidelor politice, domeniu rezervat legii organice prin art.72 alin.(3) lit. g) din Constituţie.

3. Textul proiectului corespunde normelor de redactare lingvistică. În acelaşi timp, redactarea tehnico-legislativă nu corespunde tuturor cerinţelor existente în domeniu, pot fi constatate omisiuni, mai multe dispoziţii necesită reevaluare suplimentară, corelare cu dispoziţii interne ale legii, cu norme constituţionale şi ale legislaţiei în vigoare (Codul civil, Codul fiscal ş.a.).

4. Comparativ cu legislaţia existentă în domeniu, noua reglementare propune dispoziţii perfecţionate, care, la general, sînt conforme standardelor şi recomandărilor internaţionale în domeniul funcţionării instituţiilor democratice, celor referitoare la prevenirea şi  combaterea corupţiei.

În acelaşi timp, o parte a dispoziţiilor incluse în proiect, în special referitoare la normele generale, restricţiile în activitate; finanţarea partidelor, - sînt expuse ambiguu, acordă împuternici discreţionare extinse şi permit interpretări abuzive, nu sînt în concordanţă cu dispoziţiile constituţionale, cu reglementările concurente din alte acte legislative în vigoare.

De asemenea, pot fi constatate omisiuni sau reglementări insuficiente pentru a contribui la prevenirea şi combaterea fenomenului corupţiei, atît în interiorul partidelor, cît şi în cadrul relaţiilor acestora cu alţi subiecţi de drept, instituţii publice şi private.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative

Conţinutul proiectului şi în special, fundamentarea acestuia, nu corespund întru totul Legii Nr.780/2001 privind actele legislative şi art.44 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului:

a) lipseşte un preambul, necesar pentru a determina finalităţile urmărite, raţiunea adoptării noii reglementări, motivaţia social-politică a acestuia act legislativ de importanţă majoră;

b) conform art.27 din Legea 780/2001, în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul  legal  de  adoptare  a actului legislativ: 

Variantă: "în temeiul art.66 lit. a)  şi art.72 alin.(3) lit. g) din Constituţie, Parlamentul adoptă prezenta lege organică";

d) din Nota Informativă la proiect nu rezultă că elaborării a precedat efectuarea investigaţiilor ştiinţifice asupra consecinţelor politice, sociale, economice, financiare, juridice, de altă natură a reglementărilor în materie. Nu este argumentată şi evidenţiată suficient incompatibilitatea reglementărilor în vigoare cu cerinţele sociale existente şi cu reglementările în materia respectivă ale legislaţiei comunitare (conform art.13 din Legea nr.780/2001);

e) proiectul nu a fost supus unei expertize prealabile din punct de vedere al compatibilităţii cu legislaţia comunitară (art.22 din Legea nr.780/2001);

f) nota informativă a proiectului nu conţine rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară şi nici lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare (conform art.23 al Legii nr.780/2001).

g) documentul nu este însoţit de fundamentarea  economico-financiară (art.44 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului şi art.20 din Legea nr.780/2001), deşi implementarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare considerabile.

2. Corespundere actelor internaţionale şi naţionale anticorupţie

a) Proiectul corespunde reglementărilor şi recomandărilor internaţionale în domeniul anticorupţie, putînd fi remarcată concordanţa generală a prevederilor proiectului cu:

  • normele Convenţiei ONU împotriva corupţiei (dispoziţiile art.9 (Achiziţiile publice şi gestiunea finanţelor publice) şi art. 10 (Informarea publicului) ale Convenţiei);
  • Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei Rec (2003) 4 cu privire la Regulile comune împotriva fenomenului de corupţie în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.

Totodată, pentru a asigura corespunderea plenară cu reglementările şi practicile internaţionale în materie, proiectul necesită o serie de completări şi modificări (propunerile sînt expuse în cadrul analizei concrete asupra textului de lege).

b) Proiectul nu conţine dispoziţii care ar fi în contradicţie cu normele Legii Nr.900-XIII din 27.06.1996 privind combaterea corupţiei şi protecţionismului, Legii serviciului public (nr. 443-XIII  din  04.05.95), Legii Nr.633-XV din 15.11.2001 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului

Totodată, sînt necesare anumite modificări care vor preîntîmpina apariţia potenţialilor factori de corupţionalitate. 

3. Impactul anticorupţie al noilor reglementări

Prevederile din proiect referitoare la: detalierea prevederilor statutare; obligaţiile şi răspunderea partidelor; publicitatea informaţiei despre patrimoniul şi finanţarea partidelor, - fiind aplicate consecvent, ar putea avea un considerabil impact anticorupţie. Pentru a realiza acest scop, dispoziţiile respective necesită însă o serie de completări şi precizări (propunerile sînt expuse în cadrul analizei concrete asupra textului de lege).

În acelaşi timp, acordarea finanţării de stat doar pentru partidele care au deja performanţe electorale, lipsa unor prevederi clare şi exhaustive despre controlul activităţii partidelor şi a surselor financiare ale acestora, limitarea acestui control doar la nivelul Comisiei Electorale Centrale (organ format în exclusivitate din reprezentanţi (delegaţi) ai partidelor politice parlamentare), poate reduce din efectul anticorupţie al noii legi şi poate aduce la favorizarea unor partide politice, în detrimentul partidelor nou formate, înregistrate şi care funcţionează legal.

Analiza complexă a textului proiectului de lege

1. La Art.1 alin.(1), textul urmează a fi adus în concordanţă cu prevederile Codului civil: art.57 (Tipurile de persoane juridice), art. 59 (Persoane juridice de drept privat); Secţiunea 5 (Organizaţiile necomerciale) etc. În special, considerăm necesară definirea expresă a partidului drept persoană juridică de drept privat, constituită fără scop lucrativ (obţinere de venit).

La art.1 alin.(4) se menţionează posibilitatea afilierii partidelor unor organizaţii politice internaţionale, cu condiţia că acestea "le sînt apropiate ca valori, concepţii, idealuri şi scopuri". Considerăm că această precizare este de prisos şi poate constitui un criteriu de limitare a afilierii internaţionale a partidelor. Este suficientă interdicţia afilierii la organizaţii politice internaţionale care încalcă flagrant valorile fundamentale ale statului şi drepturile cetăţenilor Republicii Moldova.

2. La art.2 alin.(1) şi art.15 alin.(3) este necesară precizarea criteriului "de organizare administrativ-teritorială a partidului", deoarece, nu se poate înţelege exact care nivel este vizat: nivelul I (satele şi oraşele), nivelul II (raioanele). Remarcăm, că în proiectul de lege nu se prevede funcţionarea partidelor regionale, însă organizarea administrativ-teritorială a Moldovei admite nivelul regional (UTA Găgăuzia şi localităţile din Transnistria) şi astfel apare încă o neconcordanţă cu criteriul de organizare administrativ-teritorială.

Curtea Constituţională a stabilit, prin hotărîrile Nr.37 din 10.12.98 şi Nr.3 din  29.01.99, că criteriul reprezentativităţii (sau teritorial) prin sine însuşi, nu constituie un impediment în exercitarea dreptului cetăţenilor la  asocierea liberă în partide şi în alte organizaţii  social-politice, deşi ar putea fi neconstituţional, dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea  dreptului  la asociere sau la efecte similare cu o asemenea suprimare. Curtea a mai relevat că stabilirea   criteriului  numeric  al   reprezentativităţii partidelor ţine de domeniul unei legi organice, deci  este de competenţa discreţionară a Parlamentului, ceea ce impune ca legislativul să procedeze adecvat, astfel ca măsurile şi reglementările adoptate să nu conducă la  suprimarea principiului  pluralismului  politic, stipulat în art. 1 alin. (3)  din Constituţie.

Prevederile art.2 alin.(2) fac problematică funcţionarea organelor de conducere, a filialelor şi structurilor partidelor politice în zona transnistreană, deoarece teritoriul respectiv nu este "sub jurisdicţia Republicii Moldova". Deşi norma respectivă admite existenţa filialelor, textul legii nu conţine în continuare nici o referinţă privind crearea şi funcţionarea acestor entităţi, situaţie care necesită intervenţie legislativă (reglementarea în lege sau acordarea dreptului de înfiinţare a filialelor şi reglementare a funcţionării lor prin statutul partidului). 

Alin.(3) al art.2 conţine o normă de interdicţie privind crearea "structurilor" şi "organelor" partidelor politice "în cadrul instituţiilor, întreprinderilor şi organizaţiilor". Considerăm că se impun precizări, necesare pentru a concretiza următoarele aspecte: - ce se înţelege prin "structuri şi organe" (entităţi oficializate, cu atribuţii prestabilite ori simple grupuri politice); - sînt vizate întreprinderile, instituţiile şi organizaţiile de orice fel (publice, private, cu sau fără personalitate juridică); - formula "în cadrul" presupune crearea structurilor şi organelor oficializate ca parte componentă a instituţiilor, întreprinderilor şi organizaţiilor ori simpla existenţă a structurilor şi organelor partidelor politice pe teritoriul (în sediul) acestor entităţi.

Opinăm, că în dispoziţiile generale ale legii, pe lîngă principiul "teritorial" al organizării partidelor politice, urmau să-şi găsească reflectarea şi astfel de principii fundamentale ca legalitatea, transparenţa, independenţa, autoadministrarea, egalitatea genurilor etc.

3. Art.3 alin.(5) admite imixtiunea în activitatea internă a partidului, în cazurile "prevăzute de lege". Imixtiune, prin definiţie, constituie amestec ilegal, nejustificat, o ingerinţă improprie în treburi străine. Legea în continuare nu determină expres cazurile cînd sînt admise ingerinţe în activitatea internă a partidelor şi această normă de trimitere la legislaţie, fără concretizare, poate genera apariţia elementelor de abuz, autorităţile abilitate stabilindu-şi ori deduc singure competenţa în domeniu.

Prevederile art.3 şi art.24 alin.(1) necesită revizuire substanţială, din următoarele motive:

a) alin.(1) al art.3 poate fi interpretat în sensul că ar obliga partidele să-şi stabilească în mod obligatoriu reglementări prin care pledează pentru o serie de valori şi deziderate de ordin general, iar omiterea pledării pentru aceste scopuri ar determina interzicerea activităţii partidului;

b) Constituţia şi legislaţia Republicii Moldova nu definesc clar şi complet astfel de noţiuni ca "valori democratice", "ordinea de drept", în timp ce alin.(3) prevede interzicerea afilierii la organizaţii politice internaţionale care ar încălca respectivele valori;

c) textul "idei contrare prevederilor Constituţiei", din alin.(2) al art.3 este ambiguu, poate fi interpretat abuziv, limitativ, este în stare să afecteze dreptul la liberă opinie şi exprimare (spre exemplu: aderarea la UE afectează parţial suveranitatea statului şi impune revizuirea corespunzătoare a Constituţiei şi stipulările respective din statut ori program pot fi interpretate drept "idee contrară prevederilor Constituţiei"; militarea pentru stat federal afectează caracterul unitar al statului; propunerea de a alege şeful statului prin scrutin direct este şi ea o idee contrară Constituţiei etc.).

d) Constituţia Republicii Moldova, în art.41 stabileşte expres interdicţiile referitoare la activitatea (implicit, înfiinţarea) partidelor politice: - care militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova; - secrete; - constituite din cetăţeni străini;

e) alin.(7) al art.3 interzice "constituirea partidelor politice în baza criteriilor etnice", fără a preciza dacă acest criteriu vizează calitatea membrilor sau chiar simpla denumire a partidului: spre exemplu, - enunţarea în denumirea partidului a denumirii unei etnii (existente în Moldova sau nu).

f) art.24 alin.(1) acordă Ministerului Justiţiei dreptul de a suspenda activitatea partidului pe motiv că acesta ar fi încălcat Constituţia, fără a preciza însă că această încălcare trebuie constată printr-o procedură legală distinctă.

Menţionăm că actele internaţionale (în special, Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului, CADO)  protejează libertatea de asociere şi stabilesc că exercitarea respectivelor drepturi nu poate face obiectul altor restrîngeri decît acelea care constituie măsuri necesare într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protejarea sănătăţii sau a moralei, ori pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor altora. Jurisprudenţa Curţii CEDO în materie a relevat că prevederile unui program politic "considerat incompatibil cu principiile şi structurile actuale ale statului nu îl fac incompatibil cu regulile democraţiei. Este de esenţa democraţiei să permită propunerea şi dezbaterea unor programe politice diverse, inclusiv a celor care pun în discuţie modul de organizare a unui stat, atît timp cît acestea nu periclitează însăşi democraţia." (Hotărîrea CEDO din 25.05.1998 "Partidul Socialist ş.a. vs Turcia", p.47; Hotărîrea CEDO din 30.01.1998 "Partidul Comunist Unit al Turciei ş.a. versus Turcia").

Considerăm că formula actuală, prevăzută în ultimul alineat al art.4 din Legea nr.718 din 17.09.1991 privind partidele şi alte organizaţii social-politice, este una concludentă şi ar putea fi utilizată în noua lege:

"Se interzice crearea şi activitatea partidelor politice paramilitare, a partidelor care militează împotriva pluralismului politic, principiilor statului de drept şi îşi propun drept scop răsturnarea sau schimbarea prin violenţă, prin alte metode anticonstituţionale a orînduirii de stat, subminarea suveranităţii şi integrităţii teritoriale a Republicii Moldova, care propagă războiul, aţîţă discordie şi vrajbă socială, interetnică şi religioasă, metode autoritare şi totalitare de conducere, atentează la drepturile fundamentale ale omului, desfăşoară alte activităţi care contravin orînduirii constituţionale şi sînt incompatibile cu normele general recunoscute ale dreptului internaţional".

4. Art.4 alin.(1) obligă "fiecare" partid politic să aibă denumire integrală, "denumire prescurtată şi simboluri proprii". Considerăm că în cazul ultimelor două stipulări, reglementarea propusă necesită revizuire, condiţia obligatorie devenind una facultativă.

Art.4 alin.(3) stabileşte aplicarea prevederilor alin.(2) "alianţelor politice", existenţa acestora era presupusă şi de art.14 alin.(1) lit.i) a proiectului, însă statutul juridic al acestor entităţi nu este determinat în cuprinsul legii şi nici nu se face trimitere expresă la alte acte legislative care ar reglementa constituirea şi existenţa unor asemenea entităţi (legislaţia Republicii Moldova în general nu conţine reglementări la tema respectivă).

Presupunem că în textul alin.(4) al art.4 s-a comis o eroare, deoarece, se stabileşte că denumirea şi simbolurile partidelor nu pot "să propage scopurile şi orientările prevăzute de art.2 alin.(2)-(3)". Respectivele alineate ale art.2 conţin, însă, interdicţii privind înfiinţarea organelor de conducere, a filialelor şi structurilor de conducere ale partidelor, aceste interdicţii (pe lîngă faptul că nu sînt corect definite) nu pot fi considerate "scopuri şi orientări". În condiţiile descrise, Nota la art.4 devine şi ea improprie. În plus, nu este clar dacă nota respectivă se referă la întregul articol 4 sau la un alineat concret al acestuia, după cum nu este clară situaţia utilizării unor însemne ale organizaţiilor internaţionale care afectează valori ocrotite de Constituţie şi lege.

5. La art.5 alineatele (3) şi (5) conţin dispoziţii care se exclud reciproc. Criteriul reuşitei şi performanţei poate fi păstrat, şi tratamentul între partidele care vor avea performanţe electorale egale va fi egal. În acelaşi timp, o anumită sumă din alocaţia generală rezervată la bugetul de stat ar trebui să fie acordată partidelor politice, indiferent de performanţele electorale, pornind de la principiul egalităţii în drepturi (art.41 alin.(2) al Constituţiei) şi al tratamentului juridic echitabil, ţinînd cont de faptul că membrii acestui partid sînt printre contribuabilii care formează partea de venituri a bugetului de stat (membrii unui partid sînt defavorizaţi comparativ cu alţii), iar performanţele electorale pentru un partid nou nu pot să apară "din oficiu", resursele financiare pot fi necesare anume pentru a atinge aceste performanţe.

În acest sens, opinăm că este necesară şi reevaluarea prevederilor art.32 din lege, care stabilesc acordarea finanţării doar pentru partidele care au performanţe electorale concretizate. Necesită o abordare aparte şi situaţia finanţării partidelor care au fuzionat (este sau nu cumulată finanţarea sau aceasta încetează în general, partidul fiind calificat "fără performanţe").

6. La art.7, alin.(3) se propune a fi transferat în cuprinsul art.8, din consideraţii de tehnică legislativă.

Textul alin.(4) al art.7 este formulat echivoc, interdicţia la care se face referire poate avea un caracter temporar, nu este stabilită o legătură concretă între interdicţie şi exercitarea funcţiei publice. În calitate de soluţii pentru acest text considerăm că pot fi examinate următoarele variante:

  • enumerarea concretă şi exhaustivă a funcţiilor, titularii cărora nu au dreptul să facă parte din partide politice (poliţie, militari, angajaţi ai organelor securităţii, vameşi, procurori, judecători, avocaţii parlamentari, membrii Curţii de Conturi, ai Comisiei Electorale Centrale, ai Consiliului Coordonator al Audiovizualului etc.);
  • utilizarea formulei constituţionale de la art.41 alin.(7): "Funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică";
  • utilizarea formulei prevăzute de art.11 alin.(2) al CADO: dreptul la asociere poate fi limitat pentru cetăţenii care sînt membri ai forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat.

Art.7 alin.(5) interzice "persoanelor colective" să fie membri ai partidului politic, dar legislaţia Republicii Moldova nu defineşte asemenea entităţi. Presupunem că autorii au avut în vedere "persoanele juridice" şi acest lucru trebuie specificat expres în lege.

7. La art.8 alin.(2) prima propoziţie, după cuvintele "partide politice" urmează a se adăuga textul "din Republica Moldova". Precizarea este necesară pentru a nu limita asocierea persoanei la partide din alte state, a căror cetăţenie persoana respectivă o poate deţine în mod legal.

8. La art.9 alin.(1) sînt necesare precizări referitoare la prevederile despre "declaraţia privind adresa juridică a partidului":

  • forma declaraţiei (liberă sau autentificată notarial);
  • "adresa juridică" presupune adresa de evidenţă fiscală şi la care este recepţionată corespondenţa sau adresa la care se află organele de conducere permanentă.

În scopul evitării tergiversării înregistrării partidului şi pentru a preîntîmpina eventuale abuzuri ale organului abilitat cu verificarea actelor necesare pentru înregistrare, considerăm oportună completarea alin.(2) al art.9 cu o nouă propoziţie, în următoarea redacţie: "Dacă decizia despre înregistrare sau obiecţiile faţă de actele prezentate nu sînt comunicate în termen de o lună de la depunere actelor, partidul are dreptul să-şi înceapă activitatea, prezumîndu-se înregistrat". Asemenea mecanisme sînt aplicate şi recomandabile în scopul reducerii manifestărilor abuzive şi corupţionale ale funcţionarilor instituţiilor abilitate cu atribuţii de înregistrare şi autorizare.

La art.9 alin.(3) termenul  de 10 zile pentru contestarea deciziei Ministerului Justiţiei este unul care derogă de la prevederile Legii contenciosului administrativ şi nu se stabileşte expres dacă acest termen este şi unul de prescripţie pentru contestarea respectivei decizii.

La art.9 alin.(4), textul "10 salarii minime" urmează a fi substituit prin indicarea sumei concrete a taxei de stat sau această sumă să fie indicată doar în Legea taxei de stat.

La art.9 alin.(4) se menţionează că reprezentantul organului de conducere al partidului "participă în mod obligatoriu" la procedura de înregistrare. Prevederile necesită precizare, presupunem că autorii au avut în vedere prezenţa reprezentantului partidului la momentul emiterii deciziei de înregistrare.

La art.9 alin.(6) se stabileşte că modificările şi completările statutelor partidelor se înregistrează "în modul prevăzut pentru înregistrarea iniţială". Norma invocată nu poate fi interpretată pentru aplicare selectivă, dar considerăm de prisos prezentarea din nou la Ministerul Justiţiei a programului, a actului de constituire însoţit de lista membrilor partidului, a declaraţiei privind adresa juridică şi dovada deschiderii contului bancar, în condiţiile cînd aceste acte şi date nu se modifică concomitent cu modificarea statutului.

9. La art.10 ultimul alineat este formulat astfel încît oferă atribuţii discreţionare prea largi funcţionarilor Ministerului Justiţiei. Considerăm oportună indicarea unor temeiuri exprese pentru cererea anulării înregistrării (spre exemplu, falsificarea semnăturilor membrilor), indicarea unui termen concret în cadrul căruia poate fi cerută anularea înregistrării, precum şi acordarea pentru partid a dreptului de remediere a problemelor şi impedimentelor ulterior depistate. În caz contrar, anularea înregistrării poate fi cerută pentru motive minore (se descoperă unele prevederi din program sau din statut care, în opinia funcţionarilor, ar fi împiedicat înregistrarea; se descoperă unele erori în declaraţia despre sediul partidului; sînt retrase cîteva semnături ale membrilor şi numărul total se reduce sub cel minim stabilit de lege etc.).

10. La art.12, pentru asigurarea transparenţei şi accesului plenar la informaţia de interes public, este necesară introducerea unor prevederi care vor stabili detaliat conţinutul informaţiei ce se include în Registrul partidelor politice ţinut de Ministerul Justiţiei: denumirea; hotărîrea de înregistrare; sediul; conducătorul şi datele de contact ale acestuia; statutul şi programul partidului; informaţia despre afilierea internaţională etc.

De asemenea, în lege urmează a se stabili că informaţia din Registru este publicată pe pagina web a Ministerului Justiţiei: (în acest sens, art.12 alin.(3) din lege se va completa în final cu textul "şi este expusă pe pagina web a Ministerului Justiţiei, în termen de 5 (10) zile de la înregistrare".

La art.12 alin.(4) urmează a se indica expres termenul în care informaţia despre partide se publică în Monitorul Oficial şi pe pagina Internet (pagina web) a Ministerului Justiţiei.

11. La art.13 alin.(2) nu este clar unde "se prezintă în formă scrisă" statutul şi programul partidului politic. Presupunem, că autorii au avut în vedere păstrarea în formă scrisă a unui exemplar original al statutului şi programului. În ceea ce priveşte eventualii solicitanţi, acestora respectivele documente le pot fi prezentate în format electronic, copii xerox etc.

12. Pentru a contribui la sporirea responsabilităţii şi a asigura un control adecvat în interiorul partidului, considerăm că legea ar trebui să oblige la indicarea obligatorie în cuprinsul statutului partidului a prevederilor referitoare la:

  • controlul (auditul) intern (asupra administrării finanţelor şi patrimoniului);
  • structura abilitată cu drepturi de control (cenzori) şi modul de formare a acesteia, excluderea conflictelor de interese;
  • drepturile membrilor de a fi informaţi (oricînd) despre veniturile şi cheltuielile partidului.

13. La art.18 alin.(2) considerăm necesară precizarea dispoziţiilor referitoare la "posturile naţionale de radio şi televiziune", deoarece, conform Codului audiovizualului, există un singur "radiodifuzor public naţional". 

Considerăm oportună includerea în art.18 a prevederilor exprese despre dreptul partidelor de a obţine credite pentru campanii electorale, în condiţiile legislaţiei electorale corespunzătoare (Codul electoral).

14. La art.20 alin.(4) urmează a se stabili despre care an preelectoral este vorba: anul premergător alegerilor parlamentare; alegerilor locale generale; alegerilor locale parţiale; alegerilor regionale.

15. La art.21 alin.(1) considerăm oportună introducerea, după cuvîntul "deciziile", a textului "organelor de conducere ale".

16. Notăm, că Capitolul 4 din lege nu reglementează asocierea partidelor politice, formarea alianţelor electorale, însă art.4 alin.(3) şi art.14 alin.(1) lit. i) din lege admit existenţa unor "alianţe politice", fără a detalia statutul acestora. În cazul că nu se doreşte reglementarea mai detaliată a aspectelor vizînd crearea alianţelor politice şi electorale, este necesar a se stabili o normă de trimitere la legislaţia electorală, care admite formarea blocurilor electorale.

17. La art.23 alin.(6) în propoziţia a doua se stabileşte că partidul politic rezultat din fuziune "se va conforma, în termen de 10 zile, tuturor prevederilor prezentei legi referitoare la înregistrarea partidelor politice". Prevederile respective pot fi înţelese în sensul că partidul nou va trebui şi să se înregistreze în termen de 10 zile, ceea ce contravine art.9, conform căruia Ministerul Justiţiei decide înregistrarea în termen de o lună. Pentru a exclude interpretările  abuzive şi a limita puterea discreţionară de apreciere a consecinţelor, textul art.23 alin.(6) urmează a fi redactat astfel încît să se înţeleagă obligaţia partidului nou de a depune actele pentru înregistrare în termen de 10 zile de la fuziune.

La art.23 alin.(9) urmează a se stabili un termen expres în care noul partid politic se înscrie, iar partidele comasate se radiază din respectivul Registru.

18. La art.24 alin.(6) stabileşte un termen de 5 zile în care Curtea de Apel "se va pronunţa" asupra legalităţii deciziei de suspendare. Termenul respectiv derogă de la prevederile Legii contenciosului administrativ, iar obligarea la pronunţare asupra legalităţii instituie o normă imperativă pentru desfăşurarea şi finalizarea procedurii de contencios înăuntrul respectivului termen, situaţie care limitează nejustificat atribuţiile, calitatea şi chiar independenţa autorităţii judecătoreşti (termenul de 5 zile poate fi prea scurt pentru stabilirea tuturor circumstanţelor, citarea martorilor, efectuarea expertizelor etc.). Instanţa de judecată se poate pronunţa în prealabil asupra menţinerii deciziei de suspendare şi să o păstreze ori să o ridice temporar (în cazul că drepturile şi interesele legale ale partidului sînt puternic afectate), pînă la clarificarea tuturor circumstanţelor cazului.

19. La art.25 alin.(2) lit. a) se prevede posibilitatea cererii dizolvării partidului politic pe motiv că "scopul sau activitatea partidului a devenit ilicită sau contrară ordinii publice". Formula respectivă este vagă, iar interpretarea ei poate fi făcută extensiv (orice încălcare (chiar neînsemnată) a ordinii publice este contrară ordinii publice). Considerăm oportună indicarea în respectivul text, în calitate de motive, a unor activităţi concrete ce ar prezenta pericol public iminent şi considerabil (şi aici ar putea fi utilă norma actuală din art.4 al Legii nr.718 din 17.09.1991 privind partidele şi alte organizaţii social-politice).

Stipularea de la art.25 alin.(2) lit.c), conform căreia dizolvarea poate fi cerută dacă "partidul urmăreşte alt scop decît cel prevăzut în statutul şi programul său" este şi ea ambiguă, ar stabili interdicţia promovării unui scop temporar, minor, nepericulos, doar pe motivul că nu este indicat formal în statutul sau programul partidului.

 20. Art.26 se referă la "lichidarea" partidului politic, alin.(1) al acestuia începe cu noţiunea "dizolvarea" (care, conform art.25, este o procedură judiciară), iar în continuare textul alin.(1) se referă la "autodizolvarea" partidului politic.

La art.26 alin.(2) şi alin.(7) urmează a se indica termenul concret de publicare în Monitorul Oficial a hotărîrii despre lichidarea partidului politic şi a bilanţului de lichidare a partidului autodizolvat.

21. La art.27 alin.(4) urmează a se preciza dacă interdicţia respectivă vizează şi păstrarea în sediul partidului a armelor deţinute legal de membrii săi, deţinerea armelor de către subdiviziunile de pază ale partidelor. Notăm, că Legea Nr.110-XIII din 18.05.94 cu privire la arme permite persoanelor juridice, care au în structură o subdiviziune specializata de paza, să deţină arme. Totodată, Constituţia şi legislaţia interzice purtarea armelor doar la manifestaţiile de masă.

Considerăm necesară completarea art.27 cu prevederi care ar interzice partidului politic să aibă patrimoniu permanent peste hotarele ţării (aceste proprietăţi şi operaţiunile cu ele nu pot fi controlate adecvat de către autorităţile abilitate ale statului).

22. La art.28, referitor la sursele de finanţare a partidelor politice, considerăm necesare mai multe modificări şi completări, menite să sporească responsabilitatea partidelor, să le faciliteze activitatea legală şi să preîntîmpine sau combată eventuale manifestări ilegale, corupţionale, de spălare a banilor:

a) în alin.(1) urmează a se stabili posibilitatea obţinerii finanţelor din astfel de surse ca: credite şi dobînzi bancare; vînzări de bunuri ale partidului; închiriere de spaţii proprii;

b) la alin.(3) urmează a se stabili că şi modul de "utilizare" a cotizaţiilor de membru se stabilesc prin statutul partidului;

c) la alin.(4) urmează a se stabili că operaţiunile de încasări şi plăţi nu pot fi făcute prin conturi deschise la bănci străine (cu capital majoritar străin), chiar dacă acestea au sedii (reprezentanţe, filiale) în Republica Moldova. O variantă optimală a fi stabilirea interdicţiei pentru partide să deschidă conturi în băncile străine sau filialele acestora de pe teritoriul Republicii Moldova.

d) Textul alin.(4) urmează a fi precizat în sensul dacă se referă şi la cotizaţiile de membru şi la donaţiile de orice tip făcute pentru partidele politice: acumularea cotizaţiilor prin intermediul instituţiilor financiare poate fi problematică, iar unele donaţii, în sume mici, ar trebui să nu fie supuse obligativităţii transferului prin instituţii financiare.

e) Textul de la alin.(8) necesită a fi precizat, cu scopul de a stabili dacă interdicţia finanţării partidelor din afara ţării se referă şi la:

  • interdicţia finanţării de către întreprinderi mixte;
  • interdicţia primirii donaţiilor de la cetăţeni ai Republicii Moldova aflaţi peste hotarele ei (permanent sau temporar);
  • interdicţia finanţării partidelor de către cetăţeni străini aflaţi în Moldova (permanent  sau temporar);

f) Este necesar a se clarifica şi situaţia obţinerii de către partide a unor finanţări de la persoane fizice şi juridice de pe teritoriul ce nu este controlat efectiv de autorităţile Moldovei (Transnistria);

g) Art.28 necesită a fi completat cu prevederi care ar obliga la prezentarea rapoartelor anuale publice despre finanţarea partidelor.

23. La art.29 alin.(1) este necesară precizarea sintagmei "veniturile preconizate în bugetul de stat", deoarece, veniturile pe parcursul anului se precizează, pot fi mai mari ori mai mici şi partidele nu pot cunoaşte operativ respectivele detalii. Pentru a exclude interpretări neuniforme, textul respectiv ar trebui să facă referire la suma veniturilor prevăzută în Legea anuală a bugetului de stat la momentul intrării în vigoare a acesteia.

Pentru a eficientiza măsurile de prevenire şi combatere a spălării banilor, art.29 urmează a fi completat cu prevederi care:

  • interzic primirea donaţiilor de la persoanele care nu au drept de vot;
  • interzic primirea donaţiilor de la persoanele juridice care desfăşoară jocuri de noroc (cazinouri, loterii, pariuri etc.);
  • limitează donaţiile în numerar la o anumită sumă (plafon), iar sumele care depăşesc plafonul urmînd a fi donate prin intermediul instituţiilor financiare, cu înregistrare corespunzătoare;
  • donaţiile urmează fi calificate drept informaţie de interes public, fiecare persoană interesată avînd acces la conţinutul informaţiilor corespunzătoare;
  • anual, partidul trebuie să fie obligat să publice în Monitorul Oficial informaţia generalizată despre veniturile primite şi cheltuielile efectuate.

24. La art.31 alin.(2), după textul "fiecare partid politic" se va adăuga textul "care a participat în campania electorală".

25. La art.32 alin.(1) lit. a), condiţiile suplimentare, propuse pentru obţinerea finanţării de la buget, sînt de prisos, deoarece, odată ce obţin mandate de deputat, partidele îndeplinesc condiţiile: înregistrării în calitate concurent electoral (independent sau în bloc electoral), depăşirii pragului  electoral (poate avea mandate doar partidul care a depăşit pragul), organizarea în fracţiuni parlamentare este prezumată, pentru că, în caz contrar, partidul pierde mai multe avantaje legate de activitatea parlamentară.

Opinăm că prevederile art.32 alin.(1) lit. b) stabilesc incorect condiţia deţinerii a cel puţin 20 de mandate în consiliile raionale. Astfel, un partid care deţine zeci şi chiar sute de mandate în consiliile locale ale satelor şi oraşelor, zeci/sute de mandate de primar, va fi lipsit de finanţare de la buget pe motiv că nu a fost activ în cadrul alegerilor consiliilor raionale, care reprezintă o verigă medie, intermediară, a  administraţiei publice locale.

26. La art.33 sînt necesare prevederi suplimentare şi modificări referitoare la:

a) limitarea utilizării veniturilor provenite din alocaţii de la bugetul de stat pentru remunerarea (considerabilă, excesivă) membrilor de partid, în special, a membrilor organelor de conducere ale acestora. Prevederea de la alin.(1) lit. b) referitoare la "cheltuieli de personal" şi cele de la lit. f), referitoare la "cheltuieli de organizare a activităţii cu caracter politic" nu sînt suficient de clare şi nu sînt în măsură să împiedice practici nocive, de repartizare abuzivă a surselor financiare între reprezentanţii conducerii partidului;

b) la alin.(1) lit. i), cuvintele "investiţii în" este utilizat impropriu şi urmează a fi substituite prin cuvintele "procurări de";

c) la alin.(1) lit. l), cuvîntul  "campania" urmează a fi substituit prin cuvîntul "publicitate", deoarece, toate cheltuielile menţionate în respectivul articol pot fi calificate drept cheltuieli pentru campania electorală.

Articolul 33 necesită a fi completat cu prevederi referitoare la controlul extern al utilizării mijloacelor provenite de la bugetul de stat (acest control poate fi exercitat de către Ministerul Justiţiei sau Ministerul Finanţelor). De asemenea, articolul trebuie să prevadă obligativitatea raportării periodice a modului de utilizare a mijloacelor alocate de la bugetul de stat (nu numai în cazul perioadei electorale, către Comisia Electorală Centrală).

Raportarea şi controlul independent constituie măsuri eficiente pentru prevenirea şi combaterea  abuzurilor, a utilizării mijloacelor contrar destinaţiei şi pot avea un impact considerabil anticorupţie.

27. Dispoziţiile finale şi tranzitorii urmează a fi revizuite, termenele propuse fiind deja depăşite.

În final, considerăm necesar a menţiona că, concomitent cu adoptarea şi punerea în aplicare a legii analizate, se impune şi revizuirea legislaţiei electorale, în scopul modificării prevederilor existente şi includerii unor prevederi noi despre:

  • finanţarea campaniilor electorale din contul mijloacelor bugetului de stat;
  • interdicţia utilizării mijloacelor financiare (de la buget sau proprii) pentru cumpărarea voturilor alegătorilor, desfăşurarea de către partide şi exponenţii acestora a unor activităţi de binefacere în perioada electorală;
  • limitării utilizării resurselor administrative de către concurenţii în alegeri, de către partidele politice parlamentare, care sînt mai avantajate comparativ cu alte formaţiuni (au acces prioritar la mass-media publică, li se pun la dispoziţie localuri pentru întîlniri, au acces la mijloace tehnice din dotarea Parlamentului etc.).



 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI