Eu cred in oameni. Oferindu-le adevarul, poti conta pe ei pentru a infrunta orice criza la scara nationala. Cel mai important este sa le oferi fapte reale. Abraham Lincoln

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

25 Iulie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la energetică

(înregistrat în Parlament cu numărul 284 din 23 Iunie 2016)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la energetică prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). În nota informativă la proiectul de Lege cu privire la energetică nu este indicat de o manieră expresă scopul proiectului, autorul referindu-se la evoluţia cadrului normativ în vigoare în domeniul energetic şi necorespunderea Legii nr.1525 din 19.02.1998 cu privire la energetică normelor din legile speciale.

Astfel, potrivit noului proiect de Lege cu privire la energetică, scopul legii constă în instituirea unui cadru juridic necesar pentru organizarea, reglementarea şi asigurarea funcţionării eficiente şi sigure a sectoarelor energeticii, pentru crearea de condiţii necesare aprovizionării cu energie, cu resurse energetice, în baza unor criterii de accesibilitate, disponibilitate, fiabilitate, continuitate, competitivitate, calitate şi transparenţă, pentru promovarea concurenţei pe pieţele energeticii, precum şi pentru monitorizarea acestora.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În nota informativă autorul a indicat că actuala lege cadru în domeniul energeticii - Legea nr.1525 din 19 februarie 1998 cu privire la energetică - instituie principiile de bază pentru reglementarea sectoarelor energiei electrice, gazelor naturale, energiei termice şi produselor petroliere. Principiile şi mecanismele specifice pentru sectoarele respective sunt stabilite în legile speciale, după cum urmează: Legea nr.123 din 23 decembrie 2009 cu privire la gazele naturale, Legea nr.124 din 23 decembrie 2009 cu privire la energia electrică, Legea energiei regenerabile nr.160 din 12 iulie 2007, Legea nr.92 din 29 mai 2014 cu privire la energia termică şi promovarea cogenerării şi în Legea nr.461 din 30 iulie 2001 privind piaţa produselor petroliere.

Potrivit autorului, deşi în legislaţia specială au fost operate amendamente şi chiar promovate legi speciale noi pentru a se asigura cadrul normativ care să corespundă realităţilor din sectoarele energeticii, Legea nr.1525 din 19 februarie 1998 nu a fost modificată. Astfel, o serie de prevederi din actuala Lege cu privire la energetică nu corespund normelor din legile speciale. În acelaşi timp, autorul a descris principalele elemente noi din proiectul de Lege.

Deşi din lectura notei informative rezultă că ar fi existat o Analiză preliminară a impactului de reglementare, aceasta nu a putut fi regăsită nici pe pagina web a Ministerului Economiei, nici pe pagina web a Parlamentului. La fel, pe pagina web a Ministerului Economiei (la compartimentul «Transparenţa decizională») nu au putut fi identificate urme a consultărilor publice a proiectului Legii cu privire la energetică.

Totodată, trebuie să constatăm că nota informativă conţine doar o analiză economico-financiară sumară a implementării proiectului.


5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la mediu înconjurător sănătos (art. 37 din Constituția RM)
Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia (art.46 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul cetățenilor Republicii Moldova la protecția din partea statului (art. 18 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Astfel, proiectul conţine prevederi exprese privind transparenţa autorităţii investite cu competenţe de reglementare, monitorizare şi supraveghere a sectoarelor energeticii şi prevederi exprese privind transparenţa întreprinderilor energetice. La proiectul de Lege stabileşte mecanisme legale de comunicare cu populaţia.


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Astfel, proiectul conţine prevederi care stabilesc un mecanism care să permită exprimarea opiniei şi luarea în consideraţie a opiniei exprimate.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată suficient. Astfel, proiectul conţine prevederi tacite, care permit monitorizarea autorităţii investite cu competenţe de reglementare, monitorizare şi supraveghere a sectoarelor energeticii şi a politicilor elaborate de aceasta.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Proiectul Legii cu privire la energetică nu conţine prevederi contrare prevederilor constituționale.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. Totodată, trebuie să semnalăm asupra unor prevederi din proiect, care ar trebui să fie examinate cu o atenţie deosebită. Astfel, cît priveşte art.6 din proiect care stabileşte atribuţiile autorităţilor publice locale, ar trebui să se ţină cont de faptul că orice delegare de competenţe suplimentare APL din partea statului trebuie să fie însoţită de alocarea de resurse financiare necesare pentru a acoperi costul exerciţiului competenţei delegate (Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală).

Cît priveşte redacţia art.15, întitulat «Controalele Agenţiei» ar trebui să fie luate în consideraţie prevederile Proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la activitatea farmaceutică – art.15, 19; Legea privind protecția mediului înconjurător – art.26; Legea privind apărarea împotriva incendiilor – art.23; ș.a.), înregistrat în Parlament cu nr.293 din 27.06.2016.

La fel, trebuie să atragem atenţia asupra faptului că proiectul de Lege trebuie să corespundă prevederilor art.19 din Legea nr.780 din 27.12.2001 privind actele legislative, care stabileşte regulile de limbaj, ortografie şi punctuaţie în actul legislative. Astfel, «textul proiectului de act legislativ se elaborează în limba de stat, cu respectarea următoarelor reguli:
a) fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat;
b) într-o frază este exprimată o singură idee;
c) se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie;
d) noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv;
e) terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia;
f) neologismele se folosesc numai dacă sînt de largă circulaţie;
g) se evită folosirea regionalismelor, a cuvintelor şi expresiilor nefuncţionale, idiomatice, neutilizabile şi/sau cu sens ambiguu;
h) se evită tautologiile juridice;
i) se respectă cu stricteţe regulile de ortografie şi punctuaţie.»


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Nota informativă la proiect conţine trimiteri la Directivele UE din domeniul energetic. În special este vorba de asigurarea independenţei ANRE, inclusiv a independenţei membrilor Consiliului de administraţie. Totodată, la propunerea Secretariatului Comunităţii Energetice, prin proiectul de Lege cu privire la energetică se modifică procedura de numire a Directorilor Consiliului de administraţie şi anume în bază de concurs organizat de Parlament pe principii şi criterii profesionale, clare şi transparente, iar Regulamentul ANRE urmează să fie aprobat de Consiliul de administraţie al ANRE.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Urmare a expertizei, nu au fost identificate prevederi, care ar avea un caracter problematic prin prisma jurisprudenţei Curţii Constituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În cadrul expertizei proiectului de lege din perspectiva drepturilor omului, nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Europene a Drepturilor Omului care să statueze anumite imperative referitoare la domeniul energetic.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul Legii cu privire la energetică nu aduce atingere drepturilor şi libertăților omului aşa cum sunt acestea consfințite în Constituția Republicii Moldovei.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atît asupra femeilor, cît şi bărbaţilor.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art.7 alin. (2)

(2) Organul supravegherii energetice de Stat efectuează, în conformitate cu Legea nr. 131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător, controlul asupra respectării actelor legislative, a actelor normative şi a documentelor normativ-tehnice, inclusiv a normelor de securitate în legătură cu amenajarea, echiparea, exploatarea şi funcţionarea obiectelor sistemelor electroenergetic şi termoenergetic, a instalaţiilor electrice şi termice ale consumatorilor. îndeplineşte alte funcţii stabilite în prezenta lege şi în legile speciale sectoriale.

Autorul Legii ar trebui să indice expres denumirea organului supravegherii energetice de stat. Legea 131 din 08.06.2012 stabileşte în calitate de organe abilitate cu funcţii de control în domeniul energetic: Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică şi Inspectoratul Energetic de Stat.

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Indicarea expresă a denumirii organului supravegherii energetice de stat.

2

Art.7 alin. (4)

(4) Controlul şi supravegherea tehnică de stat în domeniul securităţii industriale se efectuează de organul de control şi supraveghere tehnica de stat în modul şi limitele stabilite în Legea nr. 116 din 18 mai 2012 privind securitatea industrială a obiectelor industriale periculoase.

Autorul nu a indicat expres denumirea organului de control şi supraveghere tehnica de stat în domeniul securităţii de stat.

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Indicarea expresă a denumirii organului de control şi supraveghere tehnica de stat în domeniul securităţii de stat.

3

Art.8 alin.(4)

(4) Măsura de suspendare dispusă de organul supravegherii energetice de stat în temeiul alin. (3) se aplică pînă la adoptarea de către instanţa de judecată a hotărîrii definitive şi irevocabile.

Măsura de suspendare pe toată perioada pînă la adoptarea hotărîrii judecătoreşti definitive şi irevocabile s-ar putea să afecteze grav activitatea agenţilor economici, iar uneori chiar să-i ruineze. Organul supravegherii energetice de stat ar trebui să aibă un rol activ şi cooperant în procesul de înlăturare a cauzelor, care a generat suspendarea, în caz contrar acesta ar trebui să suporte consecinţele pierderilor suferite de agentul economic.

Vulnerabilitate
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Revizuirea normei, în sensul neadmiterii afectării abuzive a drepturilor agenţilor economici prin termenele excesive de examinare a măsurii de suspendare.

4

Art.10 alin. (5)

d) condamnării pentru comiterea de infracţiuni din intenţie şi/sau în cazul condamnării la privaţiune de libertate, prin hotărîre definitivă şi irevocabilă a instanţei de judecată;

Termenul corect este "infracţiuni săvîrşite cu intenţie" şi nu "infracţiuni din intenţie". Totodată, nu este clar care este raţionamentul specificării infracţiunilor săvîrşite cu intenţie odată ce a fost adăugată şi ipoteza oricărei condamnări la privaţiune de libertate, prin hotărîre definitivă şi irevocabilă a instanţei de judecată. Astfel, dacă intenţia autorilor este ca Parlamentul să revoce directorul doar pentru infracţiunile săvîrşite cu intenţie, atunci textul normei ar putea fi următorul "d) condamnării definitive şi irevocabile pentru infracţiune săvîrşită cu intenţie". Dacă intenţia autorilor este ca Parlamentul să revoce directorul pentru orice infracţiune, atunci textul normei ar putea fi următorul "d) condamnării la privaţiune de libertate, prin hotărîre judecătorească definitivă şi irevocabilă"

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă

Revizuirea textului normei. Pentru eventualele soluţii vezi Compartimentul "Obiecţia"

5

Art.16 alin.(10)

(10) Hotărârile şi deciziile Agenţiei trebuie să fie întemeiate, motivate şi să conţină normele legale pe care se bazează, precum şi scopul pentru care au fost adoptate, emise. Hotărîrile şi deciziile Agenţiei pot fi contestate în instanţa de contencios administrativ în conformitate cu Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000. Hotărîrile şi deciziile Agenţiei produc efecte obligatorii pînă la o eventuală hotărîre judecătorească contrarie, emisă ca urmare a exercitării unei căi de atac. Instanţa de judecată este în drept să dispună suspendarea hotărîrilor şi deciziilor Agenţiei în conformitate cu prevederile Legii contenciosului administrativ şi ale Codului de procedură civilă nr. 225-XV din 30 mai 2003. Hotărîrile Agenţiei prin care se aprobă actele normative de reglementare, preţurile şi tarifele reglementate se suspendă doar în raport cu participantul la proces în favoarea căruia a fost dispusă măsura de suspendare.

Txtul normei abundă în precizări inutile, care în primul rînd îngreunează înţelegerea (lectura) textului şi în al doilea rînd sînt susceptibile de interpretări diferite. Este de la sine înţeles, că o hotărîre judecătorească va fi emisă, doar dacă va exista o acţiune în acest sens. Este de la sine înţeles că instanţa de judecată are dreptul să dispună suspendarea deciziilor Agenţiei şi că examinarea acestor cauze se va efectua în temeiul Legii contenciosului administrativ şi a Codului de procedură civilă, întrucît acesta este cadrul legal existent în temeiul căreia poate fi contestat un act emis de o autoritate publică. Respectiv, aceste precizări sînt inutile.

Vulnerabilitate
Prevederi inutile, generatoare de inflaţie legislativă

Excluderea prevederilor inutile

6

Art.17

Potrivit articolului

Acest articol este inutil. Expertiza juridică şi înregistrarea se stat a actelor normative este reglementată pe larg de Legea nr.317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale şi Hotărîrea Guvernului nr.1104 din 28.11.1997.

Vulnerabilitate
Prevederi inutile, generatoare de inflaţie legislativă

Excluderea art.17

7

Art.26

Articolul 26. Transparenţa

Ar fi oportun ca denumirea acestui articol să fie precizată, întrucît există deja un articol (16), care reglementează inclusiv transparenţa. De exemplu, denumirea art.26 ar putea fi "Transparenţa întreprinderilor energetice"

Vulnerabilitate
Formulare imprecisă

Precizarea denumirii articolului 26

8

Art.27 alin.(1)

(1) Obiectele energetice au grad sporit de pericol. Pentru asigurarea exploatării lor în siguranţă se stabilesc zone de protecţie. Modul de delimitare a zonelor respective, dimensiunile şi regimul lor se stabilesc prin regulamentele aprobate de Guvern în conformitate cu legile speciale sectoriale.

Redacţia acestei "norme" nu corespunde exigenţelor Legii nr.780 din 27.12.2001 privind actele legislative (art.29).

Vulnerabilitate
Nerespectarea regulilor de tehnică legislativă

Revizuirea alineatului 1.

9

Art.28 alin..(2)

(2) Lista obiectelor energetice de importanţă majoră se stabileşte de organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii.

Denumirea organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii ar trebui să fie indicată expres.

Vulnerabilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Indicarea expresă a denumirii organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii.




Concluzii

Potrivit proiectului de Lege cu privire la energetică, scopul legii constă în instituirea unui cadru juridic necesar pentru organizarea, reglementarea şi asigurarea funcţionării eficiente şi sigure a sectoarelor energeticii, pentru crearea de condiţii necesare aprovizionării cu energie, cu resurse energetice, în baza unor criterii de accesibilitate, disponibilitate, fiabilitate, continuitate, competitivitate, calitate şi transparenţă, pentru promovarea concurenţei pe pieţele energeticii, precum şi pentru monitorizarea acestora.

Nota informativă conţine o argumentare suficientă pentru promovarea proiectului de lege.

Deşi din lectura notei informative rezultă că ar fi existat o Analiză preliminară a impactului de reglementare, aceasta nu a putut fi regăsită nici pe pagina web a Ministerului Economiei, nici pe pagina web a Parlamentului. La fel, pe pagina web a Ministerului Economiei (la compartimentul «Transparenţa decizională») nu au putut fi identificate urme a consultărilor publice a proiectului Legii cu privire la energetică.

Totodată, trebuie să constatăm că nota informativă conţine o analiză economico-financiară sumară a implementării proiectului.

În cazul adoptării proiectului de Lege cu privire la energetică de către Parlament, respectarea principiilor transparenţei, participării şi responsabilizării va fi asigurată suficient.

În proiectul Legii cu privire la energetică nu au fost identificate prevederi care să nu fie conforme Constituţiei Republicii Moldova, standartelor internaţionale în domeniul energetic, jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene pentru Drepturile Omului.

Totuşi, unele prevederi din proiect ar trebui să fie examinate cu o atenţie deosebită. Astfel, cît priveşte art.6 din proiect care stabileşte atribuţiile autorităţilor publice locale, ar trebui să se ţină cont de faptul că orice delegare de competenţe suplimentare APL din partea statului trebuie să fie însoţită de alocarea de resurse financiare necesare pentru a acoperi costul exerciţiului competenţei delegate (Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală).

Cît priveşte redacţia art.15, întitulat «Controalele Agenţiei» ar trebui să fie luate în consideraţie prevederile proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la activitatea farmaceutică – art.15, 19; Legea privind protecția mediului înconjurător – art.26; Legea privind apărarea împotriva incendiilor – art.23; ș.a.), înregistrat în Parlament cu nr.293 din 27.06.2016.

Totodată, proiectul de Lege nu corespunde prevederilor art.19 din Legea nr.780 din 27.12.2001 privind actele legislative, care stabileşte regulile de limaj, ortografie şi punctuaţie în actul legislative.

Proiectul nu aduce atingere drepturilor şi libertăților omului aşa cum sunt acestea consfințite în Constituția Republicii Moldovei şi este gender neutru.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei