Politicienii noștri au învățat să mintă, fără să spună minciuni. Că doar la urmă să descoperi ca "adevărurile" lor, luate toate împreună, alcătuiesc o mare Minciună. Nicolae Dabja

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

29 August 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.4, 36; Legea privind Serviciul de Informații și Securitate al Republicii Moldova – art.7, 7'1, 7'2; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 281 din 09 Iulie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.4, 36; Legea privind Serviciul de Informații și Securitate al Republicii Moldova – art.7, 7'1, 7'2; ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Prin proiect, se propun modificări şi completări la: Legea nr. 837 din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti; Legea nr. 753 din 23.12.1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova; Codul penal al Republicii Moldova, nr. 985 din 18.04.2002; Legea nr. 54 din 21.02.2003 privind contracararea activităţii extremiste; Codul de procedură penală al Republicii Moldova, nr. 122 din 14.03.2003; Legea nr. 59 din 29.03.2012 privind activitatea specială de investigaţii.

Potrivit notei informative, proiectul are ca scop remedierea omisiunilor şi inadvertenţelor de ordin legislativ identificate atît în procesul implementării legii penale, cît şi în procesul de implementare a Legii nr. 54 din 21.02.2003 privind contracararea activităţii extremiste.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În condiţiile art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, urmează să se întocmească o notă informativă care trebuie să includă: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură; e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

În speţă, nota informativă susţine necesitatea proiectului, invocîndu-se anumite probleme în aplicarea reglementărilor legislative pe segmentul asigurare a securităţii statului, precum şi contracarare a activităţii extremiste, fără a concretiza în ce constă aceste probleme. Nota informativă conţine referinţe la legislaţia relevanta a altor state (Spania, România, Republica Federală Germania, Federaţia Rusă, Ucraina), fără a analiza nivelul de compatibilitate a prevederilor din proiect cu standardele în domeniu (în special - Recomandarea Consiliului Europei (2005) 10 cu privire la tehnicile speciale de investigaţii).

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul la viața intimă familială și privată (art.28 din Constituția RM)
Secretul corespondenței (art.30 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-politice:
Dreptul de vot și dreptul de a fi ales (art. 38 din Constituția RM)
Libertatea întrunirilor (art. 40 din Constituția RM)
Libertatea conștiinței (art. 31 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței nu este aplicabil. Proiectul de lege este unul de modificare şi completare a actelor legislative conexe acţiunilor speciale de investigaţii. Evident, pornind de la esenţa şi caracterul acestor acţiuni, respectarea principiului transparenţei este asigurată de legile, asupra cărora se intervine, în limitele echilibrului necesar între eficienţa acţiunilor speciale de investigaţii şi garantarea respectării drepturilor fundamentale ale omului în aplicarea acestora.


7. Respectarea principiului participării nu este aplicabil. Pornind de la esenţa prevederilor, acestea vizînd acţiuni speciale de investigaţii, precum şi de la faptul că proiectul este unul de modificare şi completare a unor acte legislative, proiectul nu poate conţine prevederi care ar ţine de participare.


8. Respectarea principiului responsabilizării nu este aplicabil. A se vedea cele menţionate la pct. 6 din prezentul raport.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial Constituției. A se vedea - Analiza detaliată a textului proiectului, conţinută la pct. 16 din prezentul raport.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. A se vedea - Analiza detaliată a textului proiectului, conţinută la pct. 16 din prezentul raport.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform parțial standardelor internaționale. A se vedea - Analiza detaliată a textului proiectului, conţinută la pct. 16 din prezentul raport.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu a fost identificată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale care ar fi, nemijlocit, relevantă prevederilor din proiect.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform parțial jurisprudenței CtEDO. A se vedea - Analiza detaliată a textului proiectului, conţinută la pct. 16 din prezentul raport.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

Art. I - redacţia completărilor propuse la art. 4 alin. (2) şi art. 36 alin. (4) din Legea nr. 837 din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti

1. Articolul 4 alineatul (2) se completează cu textul ", precum şi a asociaţiilor obşteşti care au ca scop desfăşurarea activităţii extremiste".

2. Articolul 36 alineatul (4) se completează cu litera e/1) cu următorul cuprins: "e/1) desfăşurare a activităţii extremiste;".

În conformitate cu art. 5 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, actul legislativ trebuie să fie întocmit conform tehnicii legislative, 19 din legea menţionată impunînd anumite cerinţe limbajului (terminologiei) utilizat.

Noţiunea "activitate extremistă" este definită expres şi exhaustiv prin art. 1 din Legea nr. 54 din 21.02.2003 privind contracararea activităţii extremiste. Articolul 4 din Legea nr. 837 din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti, completarea căruia se propune prin proiect, impune unele restricţii la constituirea şi activitatea asociaţiilor obşteşti, o parte din acestea întrunind activităţi care pot fi calificate ca "activitate extremistă". Astfel, pentru a nu admite suprapuneri/dublări de noţiuni şi pentru a da claritate terminologică normelor, ar fi necesar de revizuit substanţial articolul propus spre completare. Odată cu completarea propusă, este necesar de exclus din conţinutul acestuia activităţile care pot fi calificate ca "activitate extremistă".

Reţinem aceiaşi obiecţie (recomandare) pentru completarea propusă la art. 36 alin. (4) din Legea nr. 837 din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti.

Alți factori
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Recomandarea se conţine în obiecţii.

2

Art. II, pct. 2 - redacţia articolelor 7/1 şi 7/2 propuse spre completare la Legea nr. 753 din 23.12.1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova

Potrivit textului din proiect.

Prevederile conţin norme privind mandatul de securitate, modalitatea de solicitare şi de eliberare a acestuia, încheierea judecătorească privind mandatul, modul de contestare a acesteia, procedura de informare a persoanei privind măsurile înfăptuite în privinţa sa în baza mandatului.

1) Normele ar trebui concretizate astfel, încît să fie cît mai precise, clare şi previzibile. Altfel, acestea cad în neconformitate cu jurisprudenţa CtEDO (Iordachi şi alţii vs Moldova). În redacţia actuală, fiind expuse vag, prevederile ar putea genera abuzuri grave în aplicare, astfel fiind posibile încălcări ale drepturilor fundamentale ale persoanelor în privinţa cărora a fost eliberat mandatul de securitate, precum şi ale altor persoane, inclusiv – încălcări ale dreptului la viaţa privată, garantat prin art. 28 din Constituţia RM.

2) Sînt inacceptabile prevederile propuse în art. 7/1 alin. (2), potrivit cărora o măsură specială de investigaţii ar putea fi aplicată fără mandat de securitate. Această prevedere este neconformă Recomandării Consiliului Europei (2005) cu privire la tehnicile speciale de investigaţii, care stabileşte obligaţia statelor membre de a adopta măsuri legislative menite să asigure un control eficient asupra implementării tehnicilor speciale de investigaţii de către o autoritate judiciară sau altă autoritate independentă, inclusiv prin autorizare. La fel, sînt inacceptabile prevederile din alin. (9) – termenul pentru care poate fi dispusă măsura specială de investigaţii în condiţiile mandatului de securitate, în afara unui proces penal, nu poate depăşi termenele stabilite de Codul de procedură penală al RM. Altfel, normele sînt abuzive. În acelaşi sens, sînt inacceptabile şi prevederile din art. 7/2 alin. (3) propus spre completare, potrivit cărora persoana ar putea fi neinformată despre măsurile înfăptuite în privinţa sa în baza mandatului de securitate.

3) Pornind de la esenţa normelor, acestea ţin de un proces judiciar, fiind în conexiune cu activitatea specială de investigaţii. Pentru aceste motive, ar fi mai potrivit, dacă aceste norme ar fi incluse în Codul de procedură penală, cu referinţele de rigoare la acestea în Legea nr. 59 din 29.03.2012 privind activitatea specială de investigaţii şi Legea nr. 753 din 23.12.1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al RM. Or, potrivit art. 2 alin. (4) din Codul de procedură penală al RM, normele juridice cu caracter procesual din alte legi naţionale pot fi aplicate numai cu condiţia includeri lor în Codul de procedură penală al RM. 4) Potrivit proiectului, mandatul de securitate poate fi solicitat în afara unui proces penal pentru efectuarea, inclusiv, a unor măsuri speciale de investigaţii, care, în sensul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 59 din 29.03.2012 privind activitatea specială de investigaţii, pot fi efectuate doar în cadrul unui proces penal. Astfel, se răstoarnă întreg concept al inaplicabilităţii anumitor măsuri speciale de investigaţii în afara procesului penal. Pentru a promova o astfel de propunere, este necesară o justificare solidă în Nota informativă. 5) La redacţia art. 7/1 alin. (11), referinţa la alin. (9) al aceluiaşi articol este eronată, întrucît modul de contestare a încheierii judecătorului este stabilită prin alin. (10).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale;
Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Potrivit obiecţiei.

3

Art. III, pct. 2 - redacţia alin. (3) propus spre completare la art. 178 din Codul penal al RM, nr. 985 din 18.04.2002

(3) Acţiunile prevăzute la alin. (1) sau (2), săvîrşite de către persoanele fizice sau juridice, neîmputernicite cu aceasta prin lege, la solicitarea sau în interesul unei entităţi neconstituţionale sau a unei organizaţii extremiste, în unul din următoarele scopuri:

...

d) perturbării activităţii legale a persoanei cu funcţie de demnitate publică,"

...

Prevedere vagă, care ar putea genera abuzuri în aplicare.

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive.

Concretizarea normei sau excluderea acesteia.

4

Art. III, pct. 3 - redacţia lit. c) alin. (1) din art. 337/1 propus spre completare în Codul penal al RM, nr. 985 din 18.04.2002

...

c) acordarea de ajutor unei entităţi neconstituţionale la înfăptuirea activităţii duşmănoase împotriva Republicii Moldova,

...

Prevedere vagă, care ar putea genera abuzuri în aplicare. Expresia "activitate duşmănoasă" este ambiguă şi ar putea fi interpretată abuziv.

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive.

Concretizarea normei sau excluderea acesteia.

5

Art. III, pct. 4 - redacţia art. 340/1 propus spre completare în Codul penal al RM, nr. 985 din 18.04.2002

Potrivit textului din proiect.

În conformitate cu art. 25 alin. (2) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, titlul actului legislativ trebuie să fie laconic şi să exprime cu claritate obiectul reglementării. În speţă, titlul articolului (Acţiuni ilegale care atentează la integritatea şi inviolabilitatea teritorială a Republicii Moldova) nu corespunde conţinutului dispozitiv (dispoziţia se referă la regimul constituţional, suveranitatea, independenţa şi integritatea teritorială ale RM). La alin. (1) - dispoziţia urmează a fi concretizată. Altfel, aceasta concurează cu prevederile art. 142 alin. 1 din Constituţia RM, care prevede că dispoziţiile Constituţiei privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale. Implicit, normele din proiect ar putea limita un drept fundamental al persoanei - dreptul la vot, garantat prin art. 38 din Constituţia RM.

Totodată, sintagma "şi/sau" din sancţiunea prevăzută la alin. (1) ar putea să genereze practici neuniforme şi discriminatorii. La alin. (4) - sancţiuni disproporţionate. Pentru comparaţie - uzurparea puterii de stat care a provocat decesul unei persoane se pedepseşte, în condiţiile art. 339 alin. (2) din Codul penal al RM, cu închisoare de la 12 la 20 ani.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Alți factori
Dezechilibru dintre încălcare și sancțiune.

Revizuirea titlului.
Concretizarea normelor din alin. (1).
Concretizarea, dar şi revizuirea sancţiunilor astfel, încît acestea să fie proporţionale pericolului faptelor incriminate.

6

Art. III, pct. 6 - redacţia art. 346/2 alin. (2) propus spre completare în Codul penal al RM, nr. 985 din 18.04.2002

...

(2) Utilizarea în public a materialelor cu caracter extremist cu scopul de a îndemna la desfăşurarea activităţii extremiste,

...

Norme confuze - fapta ar putea fi încadrată şi în componenţa infracţiunii prevăzute în art. 341 din Codul penal al RM (la fel, propus spre completare prin art. III pct. 5 din proiect).

Alți factori
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive.

Revizuirea normelor.

7

Art. IV, pct. 6 - redacţia propusă a art. 8 alin. (7) din Legea nr. 54 din 21.02.2003 privind contracararea activităţii extremiste

...

(7) În cazul în care într-un sistem informaţional sînt plasate două sau mai multe materiale cu caracter extremist, în temeiul cererii Serviciului de Informaţii şi Securitate ori a Procurorului General sau procurorilor subordonaţi acestuia, instanţa de judecată pronunţă hotărîrea privind blocarea, definitiv sau pentru o perioadă de pînă la un an, a accesului, pe teritoriului Republicii Moldova, la sistemul informaţional respectiv sau la anumite componente ale acestuia.

...

Ar putea să existe cazuri, în care administratorul sistemului să nu aibă posibilitatea să cenzureze, în regim real, anumite materiale (cu titlu de exemplu - mesajele vizitatorilor unui forum care ar putea să poarte caracter extremist), avînd posibilitatea de a interveni ulterior prin blocarea accesului la acestea. În acest caz, evident, sancţiunea propusă este disproporţionată încălcării.

Alți factori
Dezechilibru între încălcare şi sancţiune.

Revizuirea normei.




Concluzii

Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, categoria actului legislativ propus fiind lege organică, ceea ce corespunde rigorilor.

Prin proiect, se propun modificări şi completări la: Legea nr. 837 din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti; Legea nr. 753 din 23.12.1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova; Codul penal al Republicii Moldova, nr. 985 din 18.04.2002; Legea nr. 54 din 21.02.2003 privind contracararea activităţii extremiste; Codul de procedură penală al Republicii Moldova, nr. 122 din 14.03.2003; Legea nr. 59 din 29.03.2012 privind activitatea specială de investigaţii. Potrivit notei informative, proiectul are ca scop remedierea omisiunilor şi inadvertenţelor de ordin legislativ identificate atît în procesul implementării legii penale, cît şi în procesul de implementare a Legii nr. 54 din 21.02.2003 privind contracararea activităţii extremiste.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Astfel, autorul susţine necesitatea proiectului, invocîndu-se anumite probleme în aplicarea reglementărilor legislative pe segmentul asigurare a securităţii statului, precum şi contracarare a activităţii extremiste, fără a concretiza natura acestor probleme. Nota informativă conţine referinţe la legislaţia relevanta a altor state (Spania, România, Republica Federală Germania, Federaţia Rusă, Ucraina), fără a analiza nivelul de compatibilitate a prevederilor din proiect cu standardele în domeniu (în special - Recomandarea Consiliului Europei (2005) 10 cu privire la tehnicile speciale de investigaţii).

Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor drepturi: Dreptul la viața intimă familială și privată (art.28 din Constituția RM); Secretul corespondenței (art.30 din Constituția RM); Libertatea conștiinței (art. 31 din Constituția RM); Dreptul de vot și dreptul de a fi ales (art. 38 din Constituția RM); Libertatea întrunirilor (art. 40 din Constituția RM).

Urmare a analizei, au fost identificate mai mulți factori de vulnerabilitate: Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă; Prevederi necorespunzătoare standardelor internaţionale; Prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei CtEDO; Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile; Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale.

Totodată, proiectul conține și factori de coruptibilitate: Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Dezechilibru între încălcare şi sancţiune. Unele prevederi poartă un caracter confuz. Proiectul necesită revizuire prin prisma exigențelor tehnicii legislative.

Necesită o revizuire conceptuală art. II, pct. 2 - redacţia articolelor 7/1 şi 7/2 propuse spre completare la Legea nr. 753 din 23.12.1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova.

Prevederile conţin norme privind mandatul de securitate, modalitatea de solicitare şi de eliberare a acestuia, încheierea judecătorească privind mandatul, modul de contestare a acesteia, procedura de informare a persoanei privind măsurile înfăptuite în privinţa sa în baza mandatului.

Normele ar trebui concretizate astfel, încît să fie cît mai precise, clare şi previzibile. Altfel, acestea cad în neconformitate cu jurisprudenţa CtEDO (Iordachi şi alţii vs Moldova). În redacţia actuală, fiind expuse vag, prevederile ar putea genera abuzuri grave în aplicare, astfel fiind posibile încălcări ale drepturilor fundamentale ale persoanelor în privinţa cărora a fost eliberat mandatul de securitate, precum şi ale altor persoane, inclusiv – încălcări ale dreptului la viaţa privată, garantat prin art. 28 din Constituţia RM.

Sînt inacceptabile prevederile propuse în art. 7/1 alin. (2), potrivit cărora o măsură specială de investigaţii ar putea fi aplicată fără mandat de securitate. Această prevedere este neconformă Recomandării Consiliului Europei (2005) cu privire la tehnicile speciale de investigaţii, care stabileşte obligaţia statelor membre de a adopta măsuri legislative menite să asigure un control eficient asupra implementării tehnicilor speciale de investigaţii de către o autoritate judiciară sau altă autoritate independentă, inclusiv prin autorizare.

La fel, sînt inacceptabile prevederile din alin. (9) – termenul pentru care poate fi dispusă măsura specială de investigaţii în condiţiile mandatului de securitate, în afara unui proces penal, nu poate depăşi termenele stabilite de Codul de procedură penală al RM. Altfel, normele sînt abuzive. În acelaşi sens, sînt inacceptabile şi prevederile din art. 7/2 alin. (3) propus spre completare, potrivit cărora persoana ar putea fi neinformată despre măsurile înfăptuite în privinţa sa în baza mandatului de securitate.

Mai mult, pornind de la esenţa normelor, acestea ţin de un proces judiciar, fiind în conexiune cu activitatea specială de investigaţii. Pentru aceste motive, ar fi mai potrivit, dacă aceste norme ar fi incluse în Codul de procedură penală, cu referinţele de rigoare la acestea în Legea nr. 59 din 29.03.2012 privind activitatea specială de investigaţii şi Legea nr. 753 din 23.12.1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al RM. Or, potrivit art. 2 alin. (4) din Codul de procedură penală al RM, normele juridice cu caracter procesual din alte legi naţionale pot fi aplicate numai cu condiţia includeri lor în Codul de procedură penală al RM.

Potrivit proiectului, mandatul de securitate poate fi solicitat în afara unui proces penal pentru efectuarea, inclusiv, a unor măsuri speciale de investigaţii, care, în sensul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 59 din 29.03.2012 privind activitatea specială de investigaţii, pot fi efectuate doar în cadrul unui proces penal. Astfel, se răstoarnă întreg concept al inaplicabilităţii anumitor măsuri speciale de investigaţii în afara procesului penal. Pentru a promova o astfel de propunere, este necesară o justificare fundamentală în Nota informativă.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei