Democrat inseamna cineva care vrea sa inalte poporul pe umerii sai, nu cineva care vrea sa se inalte el pe umerii poporului. Nicolae Iorga

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

17 Septembrie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.264-XVI din 11.12.2008privind autorizarea şi plata interpreţilor şi traducătorilor antrenaţi de Consiliul Superior al Magistraturii, de Ministerul Justiţiei, de organele procuraturii, organele de urmărire penală, instanţele judecătoreşti, de notari, avocaţi şi de executorii judecătoreşti

(înregistrat în Parlament cu numărul 325 din 06 August 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.264-XVI din 11.12.2008privind autorizarea şi plata interpreţilor şi traducătorilor antrenaţi de Consiliul Superior al Magistraturii, de Ministerul Justiţiei, de organele procuraturii, organele de urmărire penală, instanţele judecătoreşti, de notari, avocaţi şi de executorii judecătoreşti prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
Reieșind din prevederile art.72 alin.(4) din Constituție și art.10 alin.(1) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, legile ordinare intervin în orice domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia celor rezervate legilor constituţionale şi legilor organice.

Totodată, conform art.35 alin.(3) din Legea nr.780/2001, actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În contextul în care Legea nr.264/ 2008 este o lege ordinară, prezentul act normativ de modificare și completare, la fel este o lege ordinară.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Reieșind din nota informativă, scopul proiectului de lege este consolidarea capacităților instituționale și asigurarea dezvoltării profesionale a traducătorilor și interpreților, în conformitate cu Strategia de reformare a sectorului justiției, adoptată prin Legea nr.231 din 25.11.2011, dezvoltată ulterior în Planul de Acțiuni pentru implementarea Strategiei, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.6 din 16.02.2012.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Intenţia autorului este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege.

De la bun început, autorul menționează în nota informativă că necesitatea operării modificărilor și completărilor în Legea nr.264/2008 a survenit în rezultatul monitorizării acestei legi conform Hotărîrii Guvernului nr.498 din 06.07.2012 cu privire la aprobarea listei actelor legislative şi normative care vor fi monitorizate de organele centrale de specialitate ale administraţiei publice în semestrul II al anului 2012. În urma derulării acestui proces a fost elaborat un raport de monitorizare, care a identificat principalele lacune în legea nr.264/2008 și a formulat mai multe recomandări ce au stat la baza elaborării prezentului proiect de lege.

În cuprinsul notei informative autorul indică scopul principal al proiectului de lege, condiţiile ce au impus elaborarea acestui proiect, principalele prevederi ale proiectului şi impactul acestuia. În acest context notăm, că nota informativă conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Din informaţia prezentă pe pagina web a Parlamentului, notăm existenţa la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ a Raportului de expertiză anticorupţie a Centrului Naţional Anticorupţie și a Sintezei propunerilor și obiecțiilor la proiectul de lege în cadrul avizării și consultării publice de către Ministerul Justiţiei.

De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Reieşind din nota informativă, implementarea proiectului va genera costuri suplimentare din bugetul de stat. Autorul, însă, nu a evaluat aceste costuri, ci doar a indicat în nota informativă că acestea vor putea fi calculate odată cu aprobarea de către Guvern a modului de calculare și mărimea plăților pentru serviciile prestate de interpreți și traducători autorizați.

În consecință, remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, care s-ar impune la proiectul în cauză. În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care, însă, lipseşte şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sînt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul la apărare (art.26 din Constituția RM)
Drepturi garanții:
Dreptul la acces liber la justiție (art. 20 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 4.08.2014 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

Referitor la prevederile proiectului care obligă organele publice să ofere informaţii accesibile şi uşor disponibile, relevante şi actualizate, notăm expunerea de către autor a art.17 alin.(4) din lege într-o nouă redacție conform căreia: "Extrasele autorizate din Registrul de stat al interpreţilor şi traducătorilor autorizaţi se plasează periodic, dar nu mai rar de două ori pe an, pe pagina web a Ministerului Justiţiei."


7. Respectarea principiului participării este asigurată suficient. Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Din informațiile prezente pe pagina web a Parlamentului (Sinteza obiecțiilor și propunerilor), putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional. Astfel, din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului (4.08.2014), societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege prevede proceduri de responsabilizare a traducătorilor și interpreților în cazul în care acțiunile acestora nu se încadrează în cerințele legale. Astfel, art.8 din lege este expus într-o nouă redacție și prevede aplicarea sancțiunilor disciplinare traducătorilor și interpreților.

Totodată, în proiect sînt specificate anumite obligații pentru traducători și interpreți, însă autorul omite să prevadă răspunderea pentru nerespectarea acestor obligații. Mai detaliat despre aceste aspecte ne vom referi în pct.16 al raportului de expertiză.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. Prevederile din proiect dezvoltă normele constituţionale cuprinse în art.20 din Constituţie, care asigură accesul liber la justiţie. Prin acest proiect de lege se urmăreşte consolidarea capacităţilor instituţionale şi dezvoltarea profesională a traducătorilor și interpreților, ca reprezentanţi ai profesiilor conexe sistemului de justiţie.

Totodată, prezentul proiect contribuie la garantarea dreptului la apărare, stipulat în art.26 din Constituție, or, îndeplinirea eficientă și calitativă a atribuțiilor de către traducători și interpreți oferă participanților la proces posibilitatea de a reacționa și a se apăra într-un mod eficient.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. În conformitate cu prevederile art.47 alin.(7) din Legea nr.797/1996 privind adoptarea Regulamentului Parlamentului, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor. Este necesar de a sublinia faptul că, Guvernul, ca şi autor al acestui proiect de lege, trebuia să anexeze lista actelor normative necesare pentru executarea actului legislativ care se adoptă sau a proiectelor acestor acte normative.

Plus la aceasta, proiectul face referire, în tot cuprinsul textului, la anumite acte și Regulamente, pe care trebuie să le aprobe fie Guvernul, fie Ministerul Justiției. Însă, în dispozițiile finale (art.II) autorul prevede elaborarea doar a unui act normativ. Astfel, îi este atribuită Guvernului obligația de a elabora, pînă la intrarea în vigoare a prezentei legi, modul de calculare și mărimea plăților pentru serviciile prestate de interpreți și traducători autorizați. Referitor la alte acte ce necesită a fi elaborate, autorul nu face nici o referință la dispoziții finale. În acest sens subliniem un șir de norme din proiect care stabilesc necesitatea elaborării mai multor acte: "art.10 alin.(2) statuează că modul de eliberare, suspendare și retragere a autorizației interpretului și traducătorului, cerințele privind instruirea lor continuă sînt stabilite în Regulamentul aprobat de Guvern";"art.10/1 alin.(6) menționează că Regulamentul de activitate al Comisiei de atestare și disciplină și modalitatea de selectare a membrilor acesteia se aprobă de Guvern";"art.11 alin.(4) prevede că modul de organizare și desfășurare a examenului, precum și modul de contestare a rezultatelor examenului se stabilesc prin regulamentul aprobat de Ministerul Justiției";"art.17/1 alin.(4) stabilește că forma registrului de evidență a activității traducătorului și/sau interpretului se stabilește de Comisia de atestare și disciplină și se aprobă prin ordinul Ministrului Justiției".

Prin prisma normelor din proiect și cerințelor legale, proiectul de lege se va încadra organic în cadrul juridic şi va asigura o reglementare integrală a raporturilor, ce se referă la statutul, autorizarea și organizarea activității traducătorilor și interpreților, doar în contextul în care vor fi elaborate și aprobate actele normative corelative.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001. Reieşind din nota informativă, nu am identificat referințe la standarde internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, de care s-a ghidat autorul la elaborarea proiectului de lege. Însă, din analiza prevederilor acestui proiect de lege putem conchide, că normele propuse de autor nu sînt contrare standardelor internaționale de referință.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. Referitor la domeniul de referință al proiectului dat de lege, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu cunoaşte exemple de norme legale care să fi fost declarate neconstituţionale.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Proiectul/actul normativ este conform jurisprudenței CtEDO. Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului protejează explicit în articolul 6 alin.(1) dreptul la un proces echitabil, ceea ce implică acordarea fiecărei persoane a dreptului de acces eficient la justiție. Modificările și completările la legea nr.264/2008 vin să fortifice dreptul de acces eficient la justiție, garantat de art.6 al CEDO.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei. Consolidarea capacităților instituționale și asigurarea dezvoltării profesionale a traducătorilor și interpreților este indispensabilă procesului de edificare a unui sistem judiciar eficient, avînd potenţialul de a îmbunătăţi accesul la justiţie și de a creşte încrederea populaţiei în actul justiţiei. Totodată, în contextul confomității proiectului cu standardele internaționale și europene, drepturile omului vor beneficia de o protecție adecvată și realizare eficientă.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.I pct.7

7. Se completează cu un nou articol 7/1cu următorul cuprins:

(1) Traducătorul şi interpretul este obligat să păstreze confidenţialitatea informaţiei de care a luat cunoştinţă în legătură cu exercitarea obligaţiilor sale profesionale chiar și după încetarea activității acestuia.

(2) Interpretul şi traducătorul nu este ţinut să respecte obligaţia de confidenţialitate şi este obligat să sesizeze autorităţile competente, dacă informaţia de care a luat cunoştinţă în legătură cu exercitarea obligaţiilor sale profesionale se referă la o infracțiune.

În pofida faptului că proiectul prevede obligația interpretului și traducătorului de a sesiza autoritățile competente, dacă informația de care a luat cunoștință în legătură cu exercitarea obligațiilor sale profesionale se referă la o infracțiune, legislația națională nu prevede răspundere contravențională sau penală pentru nerespectarea acestei obligații. În consecință, aceste prevederi vor avea doar un caracter declarativ, fără aplicabilitate în practică.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Pentru ca aceste norme să fie funcționale se impune amendarea Codului contravențional sau Codului penal întru stabilirea răspunderii în cazul încălcării obligației menționate în art.7/1 din proiect.

2

art.I pct.8

8. Articolul 8 va avea următorul cuprins:

Articolul 8. Răspunderea interpretului și traducătorului

...

(6) Traducătorilor și/sau interpreților li se aplică următoarele sancțiuni disciplinare: c) amenda în mărime de la 600 pînă la 3000 lei;

Stabilirea amenzii, în calitate de sancțiune disciplinară, pentru interpret și traducător, contravine art.206 alin.(3) din Codul muncii, care prevede că, se interzice aplicarea amenzilor şi altor sancţiuni pecuniare pentru încălcarea disciplinei de muncă. Astfel, proiectul nu poate să prevadă sancțiuni pecuniare pentru interpret și traducător în cazul săvîrșirii abaterilor disciplinare.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Recomandăm excluderea din proiect a sancțiunii disciplinare sub formă de amendă, stabilite în art.8 alin.(6) lit.c).

3

art.I pct.12

12. Articolul 11 va avea următorul cuprins:

„Articolul 11. Examenul de atestare (1) Examenul de atestare se organizează de Ministerul Justiţiei anual. În cazul în care există un număr mare de solicitanţi de a participa la examen, acesta poate fi organizat şi mai des..."

Expresia "mai des" este neclară și incertă. Se impune stabilirea unui număr precis de solicitări care vor duce la organizarea mai des a examenelor. În caz contrar este lăsat la discreția Ministerului Justiției, de la caz la caz, să stabilească cînd este sau nu necesitatea de examene adăugătoare.

Vulnerabilitate
Prevederi care limitează drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Sugerăm autorului modificarea normei date prin prizma obiecțiilor formulate.

4

art.I pct.15

15. Articolul 14 va avea următorul cuprins:

Articolul 14. Suspendarea activității interpretului și traducătorului

(1) Activitatea interpretului și traducătorului autorizat se suspendă în următoarele cazuri: e) drept urmare a aplicării sancțiunii disciplinare prevăzute la art.8/1 alin.(4) lit.d), la decizia Comisiei de atestare și disciplină.

Trimiterea la art. 8/1 alin. (4) lit. d) este eronată, întrucît această normă nu există în lege.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesar de a revizui aceste prevederi și a face trimitere corectă la norma dorită de autor.




Concluzii

Prin prisma art.20 și art.26 din Constituție, proiectul de lege corespunde normelor constituționale și dezvoltă garanțiile dreptului la apărare și asigură accesul liber la justiţie.

Din cuprinsul normelor din proiect și cerințelor legale, proiectul de lege se va încadra organic în cadrul juridic şi va asigura o reglementare integrală a raporturilor, ce se referă la statutul, autorizarea și organizarea activității traducătorilor și interpreților, doar în contextul în care vor fi elaborate și aprobate actele normative corelative. În tot cuprinsul textului proiectul face referire la anumite acte și Regulamente, pe care trebuie să le aprobe fie Guvernul, fie Ministerul Justiției, însă omite să prevadă în dispozițiile finale obligația de elaborare a acestor acte și termenele de elaborare. Totodată, reieșind din cerințele art.47 alin.(7) din Regulamentul Parlamentului, Guvernul, ca şi autor al acestui proiect de lege, trebuia să anexeze lista actelor normative necesare pentru executarea actului legislativ care se adoptă sau a proiectelor acestor acte normative.

Deși în nota informativă nu am identificat referințe la standarde internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, de care s-a ghidat autorul la elaborarea proiectului de lege, din analiza prevederilor acestui proiect putem conchide, că normele propuse de autor nu sînt contrare standardelor internaționale de referință.

Proiectul este conform jurisprudenței Curții Constituționale, care nu cunoaşte exemple de norme legale, ce țin de domeniul reglementat de proiect, care să fi fost declarate neconstituţionale.

Reieșind din cuprinsul prevederilor prezentului proiect de legea, acesta corespunde jurisprudenței CtEDO și normelor Convenției Europene pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale, care protejează explicit în articolul 6 alin.(1) dreptul la un proces echitabil, ceea ce implică acordarea fiecărei persoane a dreptului de acces eficient la justiție.

După cum reiese şi din scopul proiectului de lege, realizarea prevederilor cuprinse în acesta vor avea un impact pozitiv asupra populaţiei. Consolidarea capacităților instituționale și asigurarea dezvoltării profesionale a traducătorilor și interpreților este indispensabilă procesului de edificare a unui sistem judiciar eficient, avînd potenţialul de a îmbunătăţi accesul la justiţie și de a creşte încrederea populaţiei în actul justiţiei.

În proiectul examinat nu au fost depistate norme care ar discrimina sau limita drepturile, libertăţile şi şansele femeilor în raport cu bărbaţii.

Desigur, acest proiect de lege conține și carențe de ordin tehnico-legislativ, precum și prevederi lacunare, confuze, însă acestea pot fi eliminate de autor.
Trebuie să subliniem lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea unei iniţiative legislative, cum ar fi în cazul nostru: declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE, fundamentarea economico-financiară, etc. În lipsa acestora, procesul legislativ poate fi afectat.

În contextul celor enunțate, în scopul producerii impactului scontat, reiterăm necesitatea de îmbunătățire a prevederilor din proiect pentru a elimina orice factor de vulnerabilitate ce-l afectează, ținînd cont de obiecţiile şi recomandările formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei