Prin democraţie înţeleg că ea îi conferă celui mai slab dintre noi aceleaşi şanse ca şi celui mai puternic. Mahatma Gandhi

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

11 Iulie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul civil – art.179; Legea cu privire la întreprinderea de stat – art.1; Legii cu privire la antreprenoriat și întreprinderi – art.20; Legea insolvabilității – art.145'1)

(înregistrat în Parlament cu numărul 207 din 04 Iunie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul civil – art.179; Legea cu privire la întreprinderea de stat – art.1; Legii cu privire la antreprenoriat și întreprinderi – art.20; Legea insolvabilității – art.145'1) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Potrivit notei informative, scopul proiectului vizează completarea unor acte legislative (Codul civil, Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi, Legea cu privire la întreprinderea de stat, Legea insolvabilităţii) în vederea creării şi implementării unui mecanism juridic de protejare a cetăţenilor care au fost angajaţi în cadrul întreprinderilor de stat şi/sau municipale, care au intrat în proces de insolvabilitate şi nu au suficient patrimoniu pentru a acoperi creanţele salariale faţă de angajaţi precum şi creanţele provenite din dăunarea sănătăţii sau din cauzarea morţii.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Potrivit prevederilor art.20 al Legii 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Autorul proiectului a făcut o analiză a situaţiei în domeniui şi a indicat care vor fi consecinţele pozitive în cazul adoptării proiectului. Cu referire la fundamentarea economică menţionăm că, în opinia autorului, adoptarea proiectului nu va atrage cheltuieli financiare suplimentare din bugetul de stat sau consecinţe normative cu caracter fiscal. Proiectul propune doar un mecanism juridic al protejării cetăţenilor angajaţi în cadrul instituţiilor de stat şi/sau municipale care au intrat în proces de insolvabilitate şi care nu au suficient patrimoniu pentru a acoperi creanţele salariale.

În această ordine de idei, remarcăm că în cazul în care instanţa de insolvabilitate va dispune asupra angajării răspunderii subsidiare, statul va fi obligat să să achite datoriile salariale, din cauzarea morţii sau din dăunarea sănătăţii. În acest sens, implementarea proiectului necesită cheltuieli financiare. În concluzie, nota informativă urma, în mod obligatoriu, să conţină şi fundamentarea economică.

La fel, notă informativă nu conţine referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză şi la fel nu conţine o analiză a impactului de reglementare.


5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul de a nu fi discriminat (art. 16 din Constituția RM)
Libertatea individuală și siguranța persoanei (art. 25 din Constituția RM)
Drepturi si libertăți social-economice:
Dreptul la muncă și la protecția muncii (art. 43 din Constituția RM)
Dreptul la grevă (art.45)
Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia (art.46 din Constituția RM)
Dreptul la asistență și protecție socială (art.47 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. Proiectul Legii a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă având posibilitate să se informeze despre proiect. Deci, din acest punct de vedere, considerăm că principiul transparenţei a fost respectat.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Ţinând cont de faptul că, subiectul abordat este unul special, considerăm că pentru acest proiect urma să se ţină cont de opinia administratorilor insolvabilităţii şi de jurisprudenţa în domeniu.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Întrucât principiul responsabilizării implică argumentarea necesităţii adoptării actului examinat în procesul decizional sau justificării acțiunilor, pentru care cetăţenii pot da aprecieri performanţelor, dar şi responsabilitatea celor care vor realiza actul, în proiectul supus expertizării, principiul transparenţei nu a fost respectat pe motiv că proiectul nu conţine un mecanism care ar stabili modul în care vor fi satisfăcute creanţele salariale, cele din dăunarea sănătăţii sau cauzarea morţii.

La fel, proiectul nu conţine prevederi referitoare la sancţiuni pentru nerespectarea normelor proiectului.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ este conform Constituției. În procesul expertizării nu s-au stabilit careva încălcări ale prevederilor Constituţiei Republicii Moldova. În nota informativă, autorul proiectului face trimitere la prevederile articolelor 9 şi 10 din Constituţie, indicând că proiectul este propus în special pentru a respecta principiul inviolabilităţii proprietăţii şi principiul respectării şi ocrotirii persoanei.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform legislației corelative. În conformitate cu prevederile art.47 alin.(7) din Legea nr.797/1996 privind adoptarea Regulamentului Parlamentului, dacă pentru executarea actului legislativ care se adoptă este necesară elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexează lista acestora şi/sau, după caz, şi proiectele lor.

Proiectul supus expertizării nu necesită elaborarea unor noi acte legislative sau normative.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. Deşi nota informativă nu conţine referinţe la reglementările legislaţiei comunitare în domeniu, considerăm că proiectul este conform standardelor internaţionale.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la Curtea Constituţională.


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii supus expertizării nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CEDO.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul asigură respectarea dreptului la proprietatea privată şi la protecţia muncii.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul de lege nu reglementează aspectul gender. Proeictul nu conţine prevederi discriminatorii pentru femei în raport cu bărbaţii.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

IV

După validarea creanţelor de către instanţa de judecată, titularii creanţelor din dăunarea sănătăţii sau din cauzarea morţii, precum şi titularii creanţelor salariale faţă de angajaţi cu excepţia persoanelor indicate la art.247, sunt în drept să solicite achitarea creanţelor sale din bugetul de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale.

Din conţinutul prevederii rezultă că, creditorii, alternativ, pot solicita satisfacerea creanţei fie din bugetul de stat, fie din bugetul unităţii administrativ-teritoriale. Considerăm că, în lege expres urmează a fi indicat debitorul sau cel puțin cazurile în care se va solicita achitarea din bugetul de stat şi cazurile în care se va solicita achitarea din bugetul unităţii administrativ - teritoriale.

La fel, legea urma să conţină prevederi referitoare la procedura de încasare - atragerea reprezentanților statului din oficiu în proces în toate cazurile când se validează creanţele salariale, din dăunarea sănătăţii şi cele din cauzarea morţii; statutul procesul al organelor din contul cărora se va face încasarea; actele în baza cărora se va dispune încasarea (fie act emis de instanţa de insolvabilitate, fie act emis de instanţa de drept comun)

Vulnerabilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.
Normă lacunară şi deficientă.
Lacună în drept.
Normă ce duce la interpretări diferite.


Includerea prevederilor referitoare la mecanismul de satisfacere a creanţelor salariale, din cauzarea morţii, dăunării sănătăţii din bugetul de stat sau al unităţilor administrativ teritoriale.




Concluzii

În concluzie, menţionăm că proiectul legii supus expertizei înaintează o soluţie legislativă menită să protejeze salariaţii angajaţi în întreprinderile de stat şi cele municipale în privinţa cărora a fost intentat proces de insolvabilitate. Cu toate acestea, proiectul urmează a fi completat cu prevederi referitoare la mecanismul de încasare a datoriilor salariale, pentru dăunarea sănătăţii şi cele pentru cauzarea morţii. În caz contrar, vor exista dificultăţi în procesul de aplicare a legii.





Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei