Democrat inseamna cineva care vrea sa inalte poporul pe umerii sai, nu cineva care vrea sa se inalte el pe umerii poporului. Nicolae Iorga

Expertiza proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Armonizarea legislaţiei la standardele internaţionale în domeniul drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Iulie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectului Legii cu privire la modificarea și completarea Legii cu privire la activitatea poliției și statutul polițistului (art.7, 13, 13'1, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 226 din 13 Iunie 2014)


În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii cu privire la modificarea și completarea Legii cu privire la activitatea poliției și statutul polițistului (art.7, 13, 13'1, ș.a.) prin prisma drepturilor omului.



Evaluarea generală


1. Autorul proiectului este Adunarea Populară a UTA Gagauzia, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.
În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că Legea nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului este o lege organică, legea de modificare şi completare a acesteia la fel este lege organică.


3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Reieșind din nota informativă și din conținutul proiectului de lege, scopul acestuia este de a schimba cadrului normativ existent, prin excluderea poliţiei UTA Găgăuzia de sub controlul Ministerului Afacerilor Interne şi Inspectoratului General de Poliţie şi crearea unei structuri autonome a poliţiei în UTA Găgăuzia, în subordinea autorităţilor din autonomie.

Este necesar de a remarca faptul că, prezentul proiect de lege face parte dintr-un set de proiecte de legi, înaintate cu titlu de iniţiativă legislativă de Adunarea Populară a Găgăuziei, care au ca scop schimbarea sistemului financiar-bugetar al ţării şi sistemului de organizare şi funcţionare a mai multor organe de drept, precum poliţia, procuratura, etc., cu trecerea acestora în subordinea şi controlul nemijlocit al UTA Găgăgăuzia.


4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. Autorul formulează în nota informativă unele argumente în susţinerea proiectului de lege, însă acestea reprezintă doar nişte afirmaţii declarative, neobiective şi eronate, cu interpretarea lacunară a cadrului normativ existent în Republica Moldova. Modificările şi completările propuse la Legea nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, nu conţin nici o justificare legală, ba din contra, promovează interese regionale şi de grup în detrimentul interesului naţional.

Totodată, nota informativă nu conține toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod obligatoriu Guvernului, autorităţilor publice locale, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

La fel, principiul enunțat la art.3 lit.g) din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28.12.2006, presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative.

Plus la aceasta, acest proiect de lege nu a fost consultat nici cu grupul de lucru referitor la problemele privind statutul special al autonomiei găgăuze, creat printr-o dispoziţie a şefului Legislativului, Igor Corman. În sarcina acestui grup de lucru este pusă evaluarea gradului de aplicare a prevederilor constituționale ce țin de statutul special de autonomie și să examineze compatibilitatea Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova, inclusiv compatibilitatea legislației conexe. De asemenea, grupul de lucru va analiza relaţiile dintre autorităţile de la Chişinău şi cele din Comrat şi va veni cu propuneri întru îmbunătăţirea acestora.

Conform prevederilor art.22 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001 urma să fie efectuată în mod obligatoriu o expertiza juridică pentru a contribui la:
a) asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi la coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară;
b) întocmirea proiectului conform tehnicii legislative; c) reglementarea integrală a raporturilor sociale respective.

Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate.

Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare majore. Or, proiectul prevede schimbarea unui întreg sistem şi anume cel de organizare şi funcţionare a poliţiei în Republica Moldova, cu angajarea personalului, dotarea tehnico-materială, etc.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare şi interesului public.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă şi documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor şi altor autorităţi de specialitate; avizul Guvernului; opinia autorităților publice locale; avizul Centrului Naţional Anticorupţie; expertiza juridică a proiectului; fundamentarea economico-financiară; Declaraţia de compatibilitate a proiectului cu legislaţia UE; Tabelul de concordanţă a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca şi proiectul de lege, pentru ca societatea şi deputaţii să cunoască domeniul propus reglementărilor şi să ia o decizie în cunoştinţă de cauză.

5. Sfera de reglementare a proiectului corespunde următoarelor domenii/drepturi:

Drepturi si libertăți individuale:
Dreptul de a nu fi discriminat (art. 16 din Constituția RM)
Dreptul la viață și la integritate fizică și psihică (art. 24 din Constituția RM)
Libertatea individuală și siguranța persoanei (art. 25 din Constituția RM)



Evaluarea de fond a proiectului


6. Respectarea principiului transparenței este asigurată insuficient. Pînă la înregistrarea acestui proiect de lege în Parlament nu cunoaștem dacă autorul a respectat principiul transparenței. Lipsa unei sinteze a recomandărilor recepționate de la societatea civilă, ce trebuia să fie anexată la dosarul de însoțire a proiectului de lege, denotă fie pasivitatea societății civile, fie nerespectarea de către autor a cerințelor legale referitor la transparența decizională.

La etapa actuală a procesului decizional, proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 13.06.2014 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conţinutului documentului.

Totodată, este de menţionat că, lipsa unui şir de documente importante la proiectul de lege, cum ar fi avizele Guvernului, autorităţilor publice locale, rezultatele consultaţiilor publice, Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate etc., face ca accesul la informaţie să fie limitat şi, prin urmare, aduce atingere dreptului persoanelor la informare corectă.


7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la înregistrarea proiectului de lege în Parlament, nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.

În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional.

Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional. Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia şi de a face recomandări.


8. Respectarea principiului responsabilizării este asigurată insuficient. Proiectul de lege nu conţine prevederi exprese, ce se referă la posibilitatea persoanelor de a solicita de la autorităţile publice oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și la posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţilor publice pentru performanţe slabe.


9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ nu este conform Constituției. După cum am menţionat mai sus, scopul proiectului de lege este de a schimba cadrului normativ existent, prin excluderea poliţiei UTA Găgăuzia de sub controlul Ministerului Afacerilor Interne şi Inspectoratului General de Poliţie şi crearea unei structuri autonome a poliţiei în UTA Găgăuzia, în subordinea Direcţiei Afacerilor Interne a Găgăuziei, structură ce intră în componenţa Comitetului Executiv a Găgăuziei şi îndeplineşte funcţiile Ministerului Afacerilor Interne la nivelul Găgăuziei. Din punct de vedere conceptual, acest proiect de lege contravine Constituţiei Republicii Moldova.

Constituţia, prin art.96 alin.(1), abilitează Guvernul cu atribuţia de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. În calitate de autoritate publică de competenţă materială generală, Guvernul dispune de atribuţii executive în toate ramurile şi în toate domeniile activităţii administrative. Prin norma constituţională Guvernului i se incumbă atît conducerea generală a administraţiei publice centrale, cît şi conducerea generală a administraţiei publice locale, ca părţi ale administraţiei publice. În sensul interpretat de Curtea Constituţională, conducerea generală semnifică dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu şi doar coordonarea serviciilor descentralizate ale autorităţilor publice locale. În speţă, poliţia reprezintă un serviciu desconcentrat în teritoriu, iar UTA Găgăuzia, reieşind din art.110 alin.(1) şi art.111 alin.(1), reprezintă o unitate teritorial-administrativă, parte integrantă şi inalienabilă a Republicii Moldova.

În scopul îndeplinirii sarcinilor constituţionale şi legale atribuite Guvernului, art.107 din Constituţie prevede crearea administraţiei publice de specialitate, organele centrale ale căreia sînt ministerele. Conform Constituţiei, acestea au obligaţia de a traduce în viaţă politica Guvernului, hotărîrile şi dispoziţiile lui, de a conduce domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor. Aşadar, responsabilitatea pentru executarea politicii Guvernului revine ministerelor, ca organe centrale de specialitate, cărora le-au fost delegate unele competenţe ale Guvernului.

Prin intermediul ministerelor Guvernul execută programele sale de activitate şi exercită administrarea publică pe întreg teritoriul statului, inclusiv în unităţile administrativ-teritoriale, ca elemente ale statului. Ministerele exercită conducerea generală pe verticală, prin serviciile desconcentrate în teritoriu.

Potrivit capitolului VIII din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale, care face parte din puterea executivă, se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.
Totodată, prin art. 111 din acelaşi capitol al Constituţiei s-a stabilit că unor localităţi din sudul Republicii Moldova le pot fi atribuite forme şi condiţii speciale de autonomie după statute speciale adoptate prin legi organice.

De menţionat că, potrivit Cartei Europene pentru autoadministrarea locală, ratificată de Parlamentul Republicii Moldova prin Hotărîrea nr.1253-XIII din 16 iulie 1997, raza de acţiune a autonomiei locale, competenţele de bază ale colectivităţilor locale sînt fixate prin Constituţie şi prin lege.

Găgăuzia (Gagauz-Yeri), ca unitate administrativ-teritorială autonomă, a dobîndit un statut special prin Legea nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994. Din preambulul Legii nominalizate este evident că Găgăuzia se călăuzeşte de principiile Constituţiei Republicii Moldova. Astfel, Legislativul, în baza art. 109 şi 111 din Constituţie, a prevederilor actelor internaţionale în domeniu ratificate, precum şi în baza preambulului Legii nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994, a stabilit prioritatea aplicării principiilor generale stabilite de Constituţia Republicii Moldova faţă de cele stabilite în baza legilor.

Constituţia întemeiază administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale pe principul autonomiei locale. Acest principiu priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă (art.109).

Administrarea autorităţilor locale pe orizontală se efectuează în baza principiului autonomiei locale, care presupune dreptul de autoadministrare, sub controlul statului. Autorităţile administraţiei publice locale au posibilitatea de a-şi exercita funcţiile nu numai prin intermediul serviciilor desconcentrate ale administraţiei publice centrale, ci şi prin intermediul serviciilor descentralizate proprii.

Însă, autonomia locală este încadrată în anumite limite, în special într-un stat unitar. Conform prevederilor art.109 alin.(3) din Constituţie, aplicarea principiilor de bază ale administrării publice locale nu poate afecta caracterul de stat unitar. Este necesar de a remarca, că pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii, teză elucidată de Curtea Constituţională în hotărîrile sale. Este inadmisibil ca pe motiv de autonomie locală să fie desconsiderată legea, autoritatea Guvernului sau a justiţiei. Pentru a se exclude devierile periculoase de la nivelul administrării la nivelul politicului, relaţiile sociale se edifică pe principiul asigurării unui echilibru între interesele locale şi cele naţionale.


10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ nu este conform legislației corelative. Reglementările cuprinse în proiectul de lege vin în contradicţie însăşi cu reglementările Legii nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, precum şi contravin concepţiei de reformare a poliţiei.

Suplimentar, acest proiect de lege deviază şi de la actele normative subordonate legii, adoptate pentru executarea legii nr.320/2012. În speţă este vorba despre Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspectoratului General al Poliţiei al Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.283 din 24.04.2013. Mai detaliat despre aceste aspecte ne vom referi în pct.16 din prezentul raport de expertiză.


11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ nu este conform standardelor internaționale. Autorul nu face referire în nota informativă dacă prevederile acestuia corespund standardelor internaţionale şi nici nu aduce exemple din practica altor state referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege. Ca obiecţie generală, notăm inexistenţa în nota informativă a referinţelor la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

În contextul în care conceptual acest proiect de lege este contrar Constituției Republicii Moldova, cît și legislației corelative, nu putem vorbi despre corespunderea proiectului cu standardele internaționale, ori acest proiect deviază chiar de la standardele naționale.


12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Proiectul/actul normativ nu este conform jurisprudenței Curții Constutiționale. În mod direct, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu conţine cazuri de examinare a constituţionalităţii normelor legale ce se referă la modalitatea de organizare şi funcţionare a poliţiei în Republica Moldova.

Totuşi, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale există decizii, prin care Curtea s-a expus asupra unor aspecte ce au tangenţă cu obiectul reglementării prezentului proiect de lege (HCC nr.24 din 06.05.1999, HCC nr.14 din 18.05.2004, HCC nr.2 din 13.02.2007).

În contextul dat, în pct.10 al raportului de expertiză, noi ne-am referit la aceste constatări ale Curţii Constituţionale. Este vorba în principal de atribuţia Guvernului, prin ministerele sale, de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, semnificînd dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu, printre care se află şi poliţia.

Totodată, prin Hotărîrea nr.14 din 18.05.2004, Curtea Constituţională se pronunţă şi asupra limitelor autonomiei locale într-un stat unitar, menţionînd că pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii. Mai mult decît atît, Curtea Constituţională a mai subliniat următoarele: “coordonarea de către legislativ a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în anumite domenii, în interesele generale ale statului, nu vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale, fiind o măsură necesară într-o societate democratică. Or, prevenirea abuzurilor din partea autorităţilor administraţiei publice atît centrale, cît şi locale serveşte intereselor întregii societăţi”.

În cazul nostru, intenţiile autorului, exprimate prin prevederile proiectului de lege, sînt orientate spre sporirea autonomiei locale în UTA Găgăuzia, crearea structurilor de forţă autonome în unitatea teritorială autonomă cu statut special, scoase de sub controlul Ministerului Afacerilor Interne şi implicit a Guvernului Republicii Moldova.

Toate acestea depăşesc limitele autonomiei locale şi chiar prezintă pericolul dezvoltării separatismului în regiune, or poliţia proprie reprezintă în sine unul din atributele unui stat independent şi un element al puterii acestuia. Din aceste considerente, chiar şi prin prisma jurisprudenţei Curţii Constituţionale, proiectul dat de lege nu poate fi acceptat şi adoptat de către Parlament.

Suplimentar la cele expuse mai sus, notăm şi un alt aspect important. După cum am constatat în prezentul raport de expertiză, implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare, însă autorul nu prevede sursele de proveniență și nici nu efectuează o analiză economico-financiară în acest sens. Acest fapt contravine jurisprudenţei Curţii Constituţionale. Referitor la acest aspect, Hotărîrea Curții Constituționale nr. 5 din 18.02.2011 notează:

"Astfel, Curtea Constituţională a apreciat că, în sensul art.131 alin.(4) din Constituţie, orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, este necesar să fie considerat ca o modificare, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute în legea anuală a bugetului, şi astfel de amendament poate fi adoptat numai după ce a fost acceptat de Guvern.

Conform art.131 alin.(6) din Constituţie, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Această normă instituie regula strictă privind legiferarea cheltuielilor bugetare doar cu condiţia identificării surselor de finanţare şi este valabilă pentru toate categoriile de bugete. În interpretarea prevederii art.131 alin.(4) din Constituţie Curtea a relevat că aceasta indirect va fi coroborată cu normele Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847- XIII din 24.05.1997, potrivit căreia procedura de elaborare şi adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul exclusiv al acestei legi (art.15 alin.(1).

Potrivit art.11 alin.(5) din Legea nr.847-XIII din 24.05.1997, după adoptarea legii bugetare anuale nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat, nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit; nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat, nu poate fi adoptată.

Curtea Constituţională, în calitate de garant al realizării principiului separaţiei puterilor, statuat în art.6 din Constituţie, în conformitate cu art.134 alin.(3) din Constituţie, are obligaţia de a declara neconstituţională orice abatere de la acest principiu.".


13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. Nu au fost identificate careva cauze ce au făcut obiectul sesizării la CtEDO referitor la raporturile reglementate de prezentul proiect de lege şi nici Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului nu conține norme în acest sens.

Totuşi, aplicarea în practică a prevederilor proiectului în cauză poate aduce la apariția situațiilor de încălcare a drepturilor consacrate în Convenţia Europeană privind Drepturile Omului. În speță, crearea unei poliţii autonome, necontrolate de Ministerul Afacerilor Interne al Republicii Moldova, prezintă pericolul ca poliţia să nu-şi îndeplinească sarcinile sale pe teritoriul UTA Găgăuzia. În conformitate cu art.2 din Legea nr.320/2012, poliţia este o instituţie publică specializată a statului, în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, care are misiunea de a apăra drepturile şi libertăţile fundamentale ale persoanei prin activităţi de menţinere, asigurare şi restabilire a ordinii şi securităţii publice, de prevenire, investigare şi de descoperire a infracţiunilor şi contravenţiilor. În cazul în care poliţia nu-şi va îndeplini misiunea sa, atunci viaţa, siguranţa, drepturile şi libertăţile cetăţenilor din UTA Găgăuzia sînt puse în pericol. În acest context notăm că, toate garanţiile oferite de Convenţia Europeană pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale vor fi puse sub pericolul încălcării de către pseudo structuri statale de forţă.


14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ incalcă drepturile/libertățile. După cum reiese din analiza efectuată în acest raport de expertiză, realizarea prevederilor cuprinse în proiectul de lege vor avea un impact negativ asupra statului Republica Moldova, unităților administrativ teritoriale, cît și asupra populaţiei.

Suplimentar la cele menţionate mai sus în raport, lărgirea autonomiei locale a UTA Găgăuzia reprezintă şi o discriminare în raport cu toate unitățile administrativ teritoriale ale Republicii Moldova și implicit reprezintă o discriminare a întregii populații. Este necesar de a sublinia că, promovarea unui interes regional în detrimentul interesului național constituie pericole pentru apariția fenomenelor de corupție și separatism, de destabilizare a situației sociale, economice, politice din țară, de perturbare a întregului sistem de funcționare a administrației publice centrale și locale.


15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru.


16. Analiza detaliată a textului proiectului.


Nr. Articol Text Obiecţii Factorii de vulnerabilitate Recomandări

1

art.I, pct.1

La art.7 alin.e) va avea următorul cuprins:

e) la propunerea guvernatorului Găgăuziei şi cu acordul Adunării Populare a acesteia, numeşte în funcţie şi eliberează din funcţie şeful Direcţiei afacerilor interne a Găgăuziei;

Actualmente art.7 lit.e) din Legea nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului prevede că, Ministrul afacerilor interne determină direcţiile strategice de activitate a Poliţiei în realizarea Programului de activitate al Guvernului, elaborează şi promovează politica statului în activitatea Poliţiei.

Ministrul afacerilor interne are următoarele competenţe în domeniul de activitate a Poliţiei: "e) la propunerea guvernatorului Găgăuziei şi cu acordul Adunării Populare a acesteia, numeşte în funcţie şi eliberează din funcţie şeful Direcţiei de Poliţie a UTA Găgăuzia;"

Actualmente, conform legislaţiei, în UTA Găgăuzia există Direcţia de Poliţie, care reprezintă o structură a Poliției Republicii Moldova. Pornind de la prevederile art.11 alin.(2) din legea nr.320/2012, poliţia reprezintă un sistem unic şi centralizat, care include:

a) Inspectoratul General al Poliţiei;

b) subdiviziuni specializate;

c) subdiviziuni teritoriale.

În continuare art.15 din lege denumeşte şi stabileşte subdiviziunile teritoriale ale poliţiei – unităţi ale Poliţiei cu personalitate juridică, de competenţă teritorială corespunzător împărţirii administrativ-teritoriale a ţării, subordonate Inspectoratului General al Poliţiei, care sînt amplasate şi îşi desfăşoară activitatea în teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în baza regulamentelor de organizare şi funcţionare aprobate de şeful Inspectoratului General al Poliţiei (alin.(1)). În conformitate cu alin.(2) al aceluiaşi articol, în municipiul Chişinău şi în UTA Găgăuzia se organizează şi funcţionează direcţii de poliţie, conduse de şefi asistaţi de cîte un adjunct. Norma este dezvoltată în alin.(4) specificînd, că în cadrul Direcţiei de Poliţie a UTA Găgăuzia se organizează şi funcţionează inspectorate raionale de poliţie (Comrat, Ceadîr-Lunga şi Vulcăneşti), secţii şi servicii, corespunzător organizării administrativ-teritoriale, în funcţie de întinderea teritoriului, de numărul populaţiei, de numărul şi de importanţa obiectivelor economice şi sociale.

Prin prisma prevederilor legale, o asemenea abordare a autorului proiectului de lege este contrară sistemului de organizare şi funcţionare a poliţiei în Republica Moldova.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm revizuirea acestor prevederi din proiect pentru a fi aduse în corelaţie cu sistemul de organizare şi funcţionare a poliţiei în Republica Moldova.

2

art.I, pct.2

La articolul 13 alineatul (1), punctul b) se completează cu cuvintele „cu excepţia situaţiilor prevăzute la articolul 15 alineatul (5))”

Norma actuală din art.13 alin.(1) lit.b) prevede că, Şeful Inspectoratului General al Poliţiei aprobă regulamentele de activitate a subdiviziunilor teritoriale subordonate. Prin propunerea formulată de autor se doreşte excluderea atribuţiei Şefului Inspectoratului General de a aproba regulamentele de activitate a subdiviziunilor teritoriale subordonate (inspectoratelor municipale, de sector şi raionale de poliţie, precum şi posturilor de poliţie din sate şi comune).

O asemenea abordare este contrară structurii ierarhice şi modului de organizare a poliţiei în Republica Moldova, stabilite în art.11 alin.(2), art.12 alin.(1), art.13 alin.(1) lit.a) şi b), art.15 din legea nr.320/2012. Notăm că, legea stabileşte cu claritate modalitate de organizare şi subordonare a Poliţiei, unde subdiviziunile teritoriale ale poliţiei sînt subordonate Inspectoratului General al Poliţiei, care conduce, coordonează şi controlează activitatea Poliţiei, precum şi aprobă regulamentele de activitate a subdiviziunilor teritoriale subordonate. Toate aceste aspecte privind organizarea Poliţiei şi relaţiile ierarhice de subordonare sînt dezvoltate şi în Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspectoratului General al Poliţiei al Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.283 din 24.04.2013 (pct.10, 14, 17, 26).

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Recomandăm excluderea acestei norme din proiect, ca fiind contrară prevederilor legale ce ţin de organizarea Poliţiei şi structura ierarhică a acesteia.

3

art.I, pct.3

După articolul 13 se introduce articolul 131 cu următorul cuprins: „....”

După cum am menţionat în pct.1, crearea în UTA Găgăuzia a Direcţiei Afacerilor Interne este contrară legii şi nu corespunde Constituţiei. În acest context, prezenta normă propusă de autor, care vine să descrie atribuţiile Şefului Direcţiei Afacerilor Interne UTA Găgăuzia, la fel este contrară Constituţii şi legislaţiei Republicii Moldova.

Observăm că, autorul practic reiterează în art.131, cu mici excepţii, atribuţiile Şefului Inspectoratului General al Poliţiei, stabilite în art.13 a Legii nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului. Însă, din moment ce poliţia are o altă structură şi modalitate de organizare, nu putem vorbi despre careva atribuţii ale Şefului unei structuri (subdiviziuni) inexistente - Direcţia Afacerilor Interne UTA Găgăuzia. Ori, în UTA Găgăuzia, conform art.15 alin.(2) din legea nr.320/2012, se organizează şi funcţionează direcţii de poliţie, conduse de şefi asistaţi de cîte un adjunct. În speţă, probabil autorul putea să vină cu propuneri ce ţine de specificarea atribuţiilor şefului direcţiei de poliţie UTA Găgăuzia.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Propunem excluderea acestor norme din proiect, întrucît contravin conceptului de organizare şi funcţionare a poliţiei în Republica Moldova şi încalcă principiile şi normele stabilite în Constituţie şi legislaţie.

4

art.I pct.4

Articolul 15 alineatul (2) va avea următorul cuprins:

„(2) În mun. Chişinău funcţionează o direcţie a poliţiei, condusă de un şef, care este asistat de un adjunct.”

Prin această normă autorul doreşte să modifice modalitatea de organizare şi funcţionare a poliţiei în UTA Găgăuzia, prin excluderea Direcţiei de poliţie din UTA Găgăuzia, ca structură a poliţiei subordonată Inspectoratului General de Poliţie. Actualmente, art.15 alin.(2) prevede că, în municipiul Chişinău şi în UTA Găgăuzia se organizează şi funcţionează direcţii de poliţie, conduse de şefi asistaţi de cîte un adjunct.

Norma propusă de autor se încadrează în conceptul general al acestui proiect de lege de excludere a poliţiei din subordinea Inspectoratului General de Poliţie şi crearea unei structuri autonome a poliţiei în UTA Găgăuzia.

După cum am menţionat în prezentul raport de expertiză, o asemenea abordare contravine principiilor şi normelor Constituţionale, precum şi prevederilor legislaţiei Republicii Moldova.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Reieşind din constatările sus-menţionate, sugerăm excluderea unor astfel de prevederi din proiect.

5

art.I, pct.4

Articolul 15, după alineatul (4) se introduc alineatele (41), (42), (43), (44) cu următorul cuprins:

„...”

Prevederile noilor alineate ale art.15 vin să detalieze noua formă de organizare a poliţiei în UTA Găgăuzia, care va reprezenta o structură autonomă distinctă de Poliţia organizată actualmente pe întreg teritoriul Republicii Moldova. Astfel, în locul Direcţiei de poliţie a UTA Găgăuzia, va fi Direcţia Afacerilor Interne, condusă de un şef şi asistată de un adjunct. În cadrul Direcţiei Afacerilor Interne va activa Poliţia municipală (tot ea poliţia de ordine publică), condusă de un şef, numit de Guvernatorul Găgăuziei, la propunerea şefului Direcţiei Afacerilor Interne.

Dacă e să facem analogie, această structură (Poliţia municipală din UTA Găgăuzia) se propune a fi echivalentul Inspectoratului General al Poliţiei. E de observat lesne şi similitudinea de numire a şefului noii structuri, care reitereză modalitatea de numire a şefului Inspectoratului General al Poliţiei, ori conform art.12 alin.(2) din lege, şeful IGP este numit de Guvern, la propunerea ministrului afacerilor interne.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;

Este necesar de exclude aceste norme din proiect, care afectează grav modalitatea de organizare şi funcţionare a Poliţiei pe întreg teritoriul republicii Moldova şi implicit modalitatea de organizare şi funcţionare a statului Republica Moldova.

6

art.I, pct.5, pct.6, pct.7

În articolul 34:

după alineatul (5) se introduce alineatul (5/1) cu următorul cuprins:

„(6) Pentru funcţiile prevăzute la art.131 pct.f), contractul individual de muncă se încheie între candidat şi Şeful Direcţiei Afacerilor Interne a Găgăuziei.”

La articolul 38 alineatul (6), după cuvintele „de prezenta lege”, se introduce textul „de şeful direcţiei afacerilor interne a Găgăuziei sau de” şi în continuare după text.

La articolul 45, după cuvintele „şefului Inspectoratului General al Poliţiei” se introduc cuvintele „sau al şefului direcţiei afacerilor interne a UTA Găgăuzia” şi în continuare după text.

Aceste norme sînt o dezvoltare a schimbării modului de organizare şi funcţionare a poliţiei în UTA Găgăuzia şi prevăd angajarea colaboratorilor poliţiei din UTA Găgăuzia nemijlocit de Şeful Direcţiei Afacerilor Interne a Găgăuziei. Reiterăm afirmaţia de necorespundere şi a acestor prevederi conceptului de organizare şi funcţionare a poliţiei în Republica Moldova.

Totodată, notăm că în conformitate cu art.13 alin.(1) lit.g), Şeful Inspectoratului General al Poliţiei numeşte şi eliberează din funcţie personalul Inspectoratului General al Poliţiei, şefii şi personalul subdiviziunilor, iar conform art.34 alin.(4) din lege, contractul individual de muncă se încheie în formă scrisă între candidat şi Inspectoratul General al Poliţiei, în persoana şefului Inspectoratului General al Poliţiei, în condiţiile prevăzute de legislaţie.

Mai mult ca atît, reieşind din prevederile art.38 alin.(6), angajarea în serviciu se efectuează în baza contractului individual de muncă, prin ordin de numire în funcţie, emis de şeful Inspectoratului General al Poliţiei sau, în cazurile prevăzute de prezenta lege, de ministrul afacerilor interne. Aici e necesar de a sublinia şi un alt aspect important şi anume consecinţele acestor noi prevederi asupra raporturilor de muncă existente la moment între colaboratorii poliţiei din UTA Găgăuzia cu angajatorul, Şeful Inspectoratului General al Poliţiei.

În cazul adoptării variantei propuse de autor, nu este clar ce se va întîmpla cu aceşti poliţişti şi contractele lor de muncă. În consecinţă, pot avea loc demiteri în masă a poliţiştilor, fapt ce va încălca grav drepturile lor legale.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;

Prin pisma obiecţiilor formulate, considerăm necesar de a omite astfel de reglementări în proiect şi în legislaţie.

7

art.I, pct.8

La articolul 49 alineatul (4) se completează cu pct.d) cu următorul cuprins:

“gradele mai mici decît cel de maior de poliţie pentru funcţiile poliţieneşti de ofiţeri şi gradele pentru toate funcţiile poliţieneşti în cazul angajaţilor Direcţiei afacerilor interne a Găgăuziei - de către şeful direcţiei afacerilor interne a Găgăuziei”.

Conform acestor prevederi, autorul doreşte să transfere competenţa de acordare a gradelor speciale pentru poliţiştii din UTA Găgăuzia, de la şeful Inspectoratului General al Poliţiei către şeful direcţiei afacerilor interne a Găgăuziei.

O asemenea abordare se înglobează în logica generală a acestui proiect de lege, care are drept scop divizarea poliţiei şi crearea unei structuri poliţieneşti autonome în UTA Găgăuzia. Gradele speciale reprezintă atribute distinctive şi specifice activităţii unui colaborator în cadrul organelor poliţiei. Gradele speciale se acordă după anumite criterii, precum: calificare, studii, funcţia deţinută şi de alte condiţii prevăzute de legea nr.320/2012. Acestea reprezintă un stimulent pentru cei ce activează în poliţie, precum şi o apreciere din partea conducerii a eforturilor depuse şi rezultatelor obţinute. Mai mult ca atît, gradele speciale, conferă titularilor acestora anumite avantaje financiare la salariul lor de bază.

În acest context, doar angajatorul poate acorda aceste grade speciale, în cazul nostru este Şeful Inspectoratului General al Poliţiei. Acordarea acestei competenţe unei structuri, care conceptual nu poate fi organizată pe teritoriul Republicii Moldova, contravine legislaţiei naţionale.

Vulnerabilitate
Prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale;
Prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă;
Prevederi care încalcă drepturile/libertăţile;
Prevederi discriminatorii;

Sugerăm revizuirea textului acestor norme pentru a nu fi contrare Constituţiei şi legislaţiei în vigoare.




Concluzii

Din punct de vedere conceptual proiectul de lege contravine Constituției Republicii Moldova, legislației corelative, sistemului și principiilor de funcționare a statului Republica Moldova.

Reieșind din nota informativă și din conținutul proiectului de lege, scopul acestuia este de a schimba cadrului normativ existent, prin excluderea poliţiei UTA Găgăuzia de sub controlul Ministerului Afacerilor Interne şi Inspectoratului General de Poliţie şi crearea unei structuri autonome a poliţiei în UTA Găgăuzia, în subordinea autorităţilor din autonomie.

Este necesar de a remarca faptul că, prezentul proiect de lege face parte dintr-un set de proiecte de legi, înaintate cu titlu de iniţiativă legislativă de Adunarea Populară a Găgăuziei, care au ca scop schimbarea sistemului financiar-bugetar al ţării şi sistemului de organizare şi funcţionare a mai multor organe de drept, precum poliţia, procuratura, etc., cu trecerea acestora în subordinea şi controlul nemijlocit al UTA Găgăgăuzia.

În acest sens, modificările şi completările propuse la legea nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului, nu conţin nici o justificare legală, vin în contradicţie însăşi cu reglementările din această lege, contravin concepţiei de reformare a poliţiei, ba mai mult chiar, promovează interese regionale şi de grup în detrimentul interesului naţional.

Promovarea unui interes regional în detrimentul interesului național constituie pericole pentru apariția fenomenelor de corupție și separatism, de destabilizare a situației sociale, economice, politice din țară, de perturbare a întregului sistem de funcționare a administrației publice centrale și locale.

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale există decizii, prin care Curtea s-a expus asupra unor aspecte ce au tangenţă cu obiectul reglementării prezentului proiect de lege. Este vorba în principal de atribuţia Guvernului, prin ministerele sale, de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, semnificînd dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu, printre care se află şi poliţia.

Totodată, Curtea Constituţională s-a pronunţat şi asupra limitelor autonomiei locale într-un stat unitar, menţionînd, că pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii.

În cazul nostru, intenţiile autorului, exprimate prin prevederile proiectului de lege, sînt orientate spre sporirea autonomiei locale în UTA Găgăuzia, crearea structurilor de forţă autonome în unitatea teritorială autonomă cu statut special, scoase de sub controlul Ministerului Afacerilor Interne şi implicit a Guvernului Republicii Moldova. Toate acestea depăşesc limitele autonomiei locale şi chiar prezintă pericolul dezvoltării separatismului în regiune, or poliţia proprie reprezintă în sine unul din atributele unui stat independent şi un element al puterii acestuia. Din aceste considerente, chiar şi prin prisma jurisprudenţei Curţii Constituţionale, proiectul dat de lege nu poate fi acceptat şi adoptat de către Parlament.

Aplicarea în practică a prevederilor proiectului în cauză poate aduce la apariția situațiilor de încălcare a drepturilor consacrate în Convenţia Europeană privind Drepturile Omului. În speță, crearea unei poliţii autonome, necontrolate de Ministerul Afacerilor Interne al Republicii Moldova, prezintă pericolul ca poliţia să nu-şi îndeplinească sarcinele sale pe teritoriul UTA Găgăuzia. În conformitate cu art.2 din Legea nr.320/2012, poliţia este o instituţie publică specializată a statului, în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, care are misiunea de a apăra drepturile şi libertăţile fundamentale ale persoanei prin activităţi de menţinere, asigurare şi restabilire a ordinii şi securităţii publice, de prevenire, investigare şi de descoperire a infracţiunilor şi contravenţiilor. În cazul în care poliţia nu-şi va îndeplini misiunea sa, atunci viaţa, siguranţa, drepturile şi libertăţile cetăţenilor din UTA Găgăuzia sînt puse în pericol. În acest context notăm, că toate garanţiile oferite de Convenţia Europeană pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale vor fi puse sub pericolul încălcării de către pseudo structuri statale de forţă.

În contextul în care conceptual acest proiect de lege deviază de la standardele naționale şi este contrar Constituției Republicii Moldova, legislației corelative, jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi Convenţiei Europene pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, nu putem vorbi despre corespunderea proiectului cu standardele internaționale.

Implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare, însă autorul nu prevede sursele de proveniență și nici nu efectuează o analiză economico-financiară în acest sens. Mai mult ca atît, lipsește acceptul Guvernului, care este obligatoriu în speță, deoarece acest proiect atrage majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare. Sub acest aspect, proiectul de lege contravine jurisprudenţei Curţii Constituţionale.

Atragem atenția asupra lipsei tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, or, la dosar nu sînt anexate avizele ministerelor şi altor autorităţi de specialitate; avizul Guvernului; opinia autorităților publice locale; avizul Centrului Naţional Anticorupţie; expertiza financiară a proiectului; fundamentarea economico-financiară; Declaraţia de compatibilitate a proiectului cu legislaţia UE; Tabelul de concordanţă a consultărilor cu societatea civilă; consultarea cu grupul de lucru pentru îmbunătățirea legislației ce se referă la UTA Găgăuzia. În lipsa acestor documente, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă.

Este necesar de a remarca faptul, că din punct de vedere structural și al conținutului textului proiectului, acesta nu întrunește rigorile tehnicii legislative și ale limbajului juridic.

După cum reiese din analiza efectuată în acest raport de expertiză, realizarea prevederilor cuprinse în proiectul de lege vor avea un impact negativ asupra statului Republica Moldova, unităților administrativ teritoriale, cît și asupra populaţiei.

Reieșind din cele constatate, considerăm inoportun adoptarea acestui proiect de lege de către Parlament.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei