Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

07 Iulie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind controlul civil asupra respectării drepturilor omului în instituţiile ce asigură detenţia persoanelor

(înregistrat în Parlament cu numărul 2063 din 19 Iunie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind controlul civil asupra respectării drepturilor omului în instituţiile ce asigură detenţia persoanelor.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei Informative, proiectul are drept scop crearea unui mecanism eficient şi independent de monitorizare a locurilor de detenţie, de către organisme independente. Scopul este valabil şi corelat intereselor generale, constînd în protecţia drepturilor omului, protecţia integrităţii fizice şi psihice a persoanei, combaterea şi prevenirea torturii, tratamentelor inumane şi degradante.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o serie de argumente ce au determinat necesitatea elaborării şi descrie conţinutul proiectului.

Totuşi, nu sînt prezentate informaţii suficiente despre:
- efectul social, economic şi de altă natură al realizării proiectului;
- reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În consecinţă, putem constata, că la elaborarea proiectului de lege nu au fost respectate integral dispoziţiile tehnicii legislative, în partea referitoare la fundamentarea proiectului de act legislativ (art.20 din Legea nr.780/2001).


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota Explicativă nu conţine referinţe privind compatibilitatea proiectului cu legislaţia comunitară, nici despre rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare. Relevarea reglementărilor comunitare similare ar fi contribuit şi la o mai bună argumentare a proiectului.

În acelaşi timp, autorii declară că adoptarea proiectului va contribui la implementarea unor recomandări ale Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei - REC (2006) 2.


8. Fundamentarea economico-financiară. Implementarea proiectului ar determina anumite cheltuieli şi fundamentarea financiar-economică este inclusă în Nota Informativă, cheltuielile fiind estimate cu aproximaţie.
Constatăm respectarea prevederilor referitoare la necesitatea argumentării economico-financiare, dar observăm că autorii nu determină sursa concretă de finanţare a acestor cheltuieli, mizînd, probabil, pe eventuala rectificare a bugetului de stat. Totuşi, pornind de la faptul că Legea va intra în vigoare la data publicării, determinarea expresă a cheltuielilor constituie o prioritate, altfel legea riscă să nu fie aplicată în practică o perioadă nedeterminată.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează crearea unor comisii de monitorizare, care vor evalua condiţiile de detenţie şi tratamentul deţinuţilor. Comisiile vor fi formate exclusiv din reprezentanţi ai asociaţiilor obşteşti calificate, în scopul asigurării independenţei şi transparenţei procesului de monitorizare.

Considerăm că interesele/beneficiile sunt corelate interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Nu pot fi constatate eventuale prejudicii ce pot fi aduse prin aplicarea actului legislativ.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu este pe deplin compatibil cu legislaţia în vigoare, dar se propune concomitent şi o completare a Codului de executare, situaţie ce poate contribui la asigurarea concordanţei legislative, dar numai parţial.

Pentru a asigura deplinătatea monitorizării instituţiilor unde se deţin persoane, se mai impune şi completarea Legii privire la arestarea preventivă, a Legii cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei ş.a.

Remarcam lipsa în proiect a dispoziţiilor finale şi tranzitorii, care ar reglementa modul de intrare în vigoare a legii, de formare a comisiilor respective şi de aducere a legislaţiei în concordanţă cu noile reglementări.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, prevederile proiectului corespund normelor de redactare juridico-lingvistică.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine reglementări despre controlul activităţii unor instituţii speciale ale administraţiei de stat. Concomitent, se determină anumite competenţe (confirmarea componenţei nominale a comisiilor) şi obligaţii (asigurarea localurilor pentru şedinţe) pentru autorităţile administraţiei publice locale de nivelul doi.

Competenţele şi obligaţiile atribuite nu sînt împovărătoare, autorităţile locale ar putea să facă destul de uşor faţă respectivelor sarcini.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1

Art.1 alin.(1): "... instituţiilor ce asigură detenţia persoanelor..."

Nu sînt determinate exhaustiv instituţiile respective. Aşa cum este formulat textul, nu este clar că Legea se va aplica şi instituţiilor de detenţie (centre de triere, izolatoare de detenţie preventivă, provizorie, de anchetă), gestionate de MAI, CCCEC, SIS. Dacă excluderea este intenţionată, ar fi o eroare gravă, deoarece, anume în aceste instituţii sunt cele mai frecvente cazuri de tortură şi încălcare a drepturilor omului.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Determinarea expresă a tuturor tipurilor de instituţii ce cad sub incidenţa legii.

Specificarea expresă că sub incidenţa legii cad toate instituţiile în care sunt deţinute ori reţinute persoane fizice.

2

Art.3

Textul Art.3

Nu este clar cum urmează a se proceda în cazul dacă sînt înaintate mai multe candidaturi, precum şi cîte candidaturi poate înainta o asociaţie obştească.
De asemenea, nu este clar dacă asociaţia trebuie să fie doar din teritoriul respectiv ori poate fi republicană sau din alt raion.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Reglementarea detaliată a modului de prezentare a propunerilor de către subiecţi şi de examinare a propunerilor de către autorităţile APL.

3

Art.5

Art.5 alin.(1) şi (2)

Textul prevede anumite restricţii şi obligaţii pentru membrii comisiilor, însă nu este clar dacă respectivii monitori cunosc în prealabil numele tuturor deţinuţilor, pentru a evita incompatibilităţile.
O parte din afini pot să nu fie cunoscuţi chiar nici după nume.
Deoarece rapoartele de monitorizare se adoptă de majoritatea membrilor, restricţiile sînt prea dure.

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Revizuirea dispoziţiilor privind incompatibilităţile, reducerea lor doar la obligaţia autorecuzării monitorului în momentul cînd află cu siguranţă că cel vizat este o rudă sau figurant în proces.

4

Art.7

Textul Articolului 7

Textul nu conţine dispoziţii suficiente despre forma şi statutul actelor Comisiei (hotărîri, rapoarte, dosare, mandate), păstrarea lor.
Nu este reglementat modul de revocare a preşedintelui şi vicepreşedintelui comisiei.
Lipsesc prevederi despre numărul de membru pentru ca şedinţa comisiei să fie deliberativă.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea articolului cu prevederi referitoare la: - forma şi statutul actelor Comisiei (hotărîri, rapoarte, dosare, mandate), păstrarea lor; - cvorumul deliberativ; - modul de revocare a conducerii comisiei.

5

Art.8

Textul Art.8

Lipsesc reglementări despre publicitatea rapoartelor comisiei

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Alte riscuri
Transparenţă redusă

Completarea articolului cu prevederi despre posibilitatea publicării rapoartelor în mass-media, pe format scris şi electronic, în Internet.

6

Art.10

Art.10 alin.(1): "Cheltuielile aferente activităţii comisiilor de monitorizare se suportă de la bugetul de stat."

Nu este clar modul de formare a bugetului respectiv şi de alocare a mijloacelor: prin intermediul autorităţilor APL sau direct? Nu este clarificat modul de gestiune şi raportare despre utilizarea mijloacelor financiare, în condiţiile cînd comisiile nu au personalitate juridică.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea reglementărilor detaliate despre modul de alocare a mijloacelor financiare, de gestionare a lor şi de raportare financiar-contabilă etc.





Concluzii

1. Promovarea legii este binevenită, implementarea noilor reglementări ar putea avea impact benefic în sfera transparenţei şi monitorizării locurilor de detenţie.
2. Mecanismul propus este prea formalizat, iar efectele juridice ale rapoartelor de monitorizare şi ale constatărilor despre încălcări sînt practic insesizabile, de acestea urmînd să se ocupe ulterior alte organe centrale.
3. Legea necesită completare cu dispoziţii finale şi tranzitorii, despre modul şi termenul de formare a comisiilor de monitorizare, precum şi despre modul de asigurare a finanţării din bugetul de stat a cheltuielilor inerente.
4. Legea necesită completări cu dispoziţii care ar prevedea o mai mare transparenţă a modului de formare a comisiilor de monitorizare şi de reflectare a activităţii acestora.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei