Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

30 Iulie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la modificarea art. 199 din Codul electoral

(înregistrat în Parlament cu numărul 2092 din 23 Iunie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la modificarea art. 199 din Codul electoral.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul modificărilor rezidă în asigurarea valabilităţii referendumului local în caz de participare minoră la acesta, a cel puţin 25 la sută din alegători.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În Nota Informativă, promovarea modificărilor este argumentată prin invocarea experienţei desfăşurării campaniilor electorale în unele localităţi şi mai ales în capitala ţării, care vorbesc "despre micşorarea nivelului participării alegătorilor la scrutin, în legătură cu ce sînt anunţate alegeri repetate, în care se înregistrează un număr şi mai mic de alegători" şi o situaţie analogică "poate apare şi în cadrul desfăşurării referendumului".

Conform art.47 (44) din Regulamentul Parlamentului, proiectul de act legislativ se depune spre dezbatere împreună cu: o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, potrivit cerinţelor Legii privind actele legislative nr.780-XV din 27 decembrie 2001; se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării. Nota Informativă anexată la proiect nu corespunde acestor cerinţe.

Considerăm argumentarea insuficientă şi din cauza că se bazează numai pe supoziţiile autorilor, nu prezintă informaţii obiective şi nu sînt aduse exemple de situaţii ce ar fi blocat desfăşurarea referendumurilor locale. Opinăm că la iniţierea şi efectuarea unor modificări de genul celor propuse, trebuie să se ţină cont de o serie de aspecte teoretice fundamentale:
a) Referendumul este o modalitate a suveranităţii directe. Constituţia Republicii Moldova, în art.2 proclamă: "(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct... (2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor ... nu poate exercita puterea de stat în nume propriu.". Principala (şi una din puţinele lăsate disponibile) modalitate de exercitare a suveranităţii poporului, la nivel central sau local, o reprezintă anume instituţia referendumului, un produs al relaţiei dintre statul democratic şi cetăţenii săi. Deşi solicită maturitate politică, un nivel ridicat al culturii politice, juridice şi al conştiinţei civice, referendumul contribuie la dezvoltarea conştiinţei populare, la sporirea simţămîntului de participare la exercitarea puterii. Este dovedit deja, că acolo unde referendumurile sînt practicate des, tensiunea socială este mult mai redusă, cetăţenii nu se plîng pe starea de lucruri, deoarece ei înşişi, nemijlocit, au participat la formarea ei.
b) Referendumul se deosebeşte de instituţia alegerilor. La referendum cetăţenii decid în privinţa unor probleme deosebit de importante, atît Constituţia, cît şi Codul electoral al RM prevăd că referendumului sînt supuse cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului, problemele locale de interes deosebit. Spre deosebire de alegeri, referendumurile nu au loc periodic şi scopul lor nu este de a delega (alege) reprezentaţii puterii, ci de a hotărî nemijlocit problemele mai importante. Pe lîngă iniţierea de către organele locale sau de către un număr minim de cetăţeni, pentru efectuarea referendumului mai sînt necesare şi o serie de condiţii specifice: - o populaţie nu prea numeroasă; - un teritoriu restrîns; - posibilitate pentru totalitatea sau majoritatea cetăţenilor de a se pronunţa; - populaţie educată şi cu opinie publică bine orientată. Referendumul local corespunde anume acestor condiţii şi practicarea lui se constituie astfel într-un avantaj major.
c) Legislaţia actuală este conformă practicilor internaţionale, europene. Majoritatea ţărilor europene reglementează participarea la referendumurile locale, impunînd un anumit prag de participare pentru asigurarea valabilităţii şi de cele mai multe ori, acest prag este de cel puţin jumătate din numărul alegătorilor. Codul electoral al RM a inserat anume aceste tradiţii democratice europene şi practica existentă pînă în prezent demonstrează că: - referendumurile locale nu au fost prea numeroase; - pragul stabilit nu afectează situaţia şi nu împiedică soluţionarea problemelor de către autorităţile locale; - cetăţenii Moldovei nu sînt indiferenţi şi au nivelul de cultură civică şi politică necesar pentru a exercita suveranitatea la nivel local.
d) Eşuarea referendumului local nu blochează adoptarea deciziilor importante pentru comunitate. Legislaţia RM nu stabileşte că anumite probleme de interes local pot fi soluţionate doar prin referendum. Dimpotrivă, Codul electoral instituie restricţii pentru organizarea referendumul în anumite probleme, aflate în competenţa exclusivă a autorităţilor locale sau centrale, iar pentru toate problemele ce pot fi scoase la referendum local există mecanisme alternative de soluţionare: prin intermediul organelor administraţiei publice locale ori a instanţelor de judecată (revocarea primarului).


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă face trimitere la o "opinie separată a Comisiei de la Veneţia (226/2002, Strasbourg, 16 ianuarie 2003)", dar nu o citează detaliat. Notăm că Opinia no.226/2002 CDL (2002) 157, de expertul Kare VOLLAN conţine, în pct.40, tocmai contrariul: "cerinţa unor criterii de prezenţă la urne pentru referendum este rezonabilă, deoarece decizia respectivă nu este o necesitate iminentă". Respectiv, autorii fac trimitere greşită la recomandările CE, opinia publică şi Parlamentul fiind astfel într-o anumită eroare.

Nota Informativă nu conţine referinţe privind compatibilitatea proiectului cu legislaţia comunitară, nici despre rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare. În mod special, remarcăm lipsa avizului Consiliului Europei, care acordă atenţie deosebită problemelor vizînd legislaţia electorală şi care a recomandat autorităţilor Moldovei să se abţină de la modificări neargumentate şi neconforme practicilor internaţionale.

Concomitent, mai observăm că art.3 din Carta Europeană a Autonomiei locale (adoptată la 15.10.85), stipulează că nu trebuie să fie prejudiciată posibilitatea recurgerii la referendum sau la oricare altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde e permisă de lege.


8. Fundamentarea economico-financiară. Implementarea prevederilor proiectului nu atrage creşterea cheltuielilor bugetare şi fundamentarea financiar-economică nu este necesară.




Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Implementarea proiectului ar putea determina prevalarea voinţei unui număr minim de cetăţeni (13%, ceea ce reprezintă majoritatea din 25%) asupra voinţei majorităţii (75%) şi această situaţie nu corespunde interesului public.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Eventuale prejudicii sînt legate de posibilitatea impunerii voinţei minorităţii alegătorilor mobilizaţi la participare prin diferite metode (de partid, stimulare materială, propagandă mass-media) asupra majorităţii alegătorilor pasivi. Ca efect al modificărilor pot fi referendumuri frecvente de revocare din funcţie a primarilor, ceea ce ar afecta stabilitatea administraţiei publice locale şi buna activitate a acesteia. Pe de altă parte, noile reglementări pot stipula absenteismul, deciziile fiind luate cu un număr mic de voturi, care pot fi asigurate de anumite forţe politice. La elaborarea reglementărilor nu s-a ţinut cont de necesitatea diferenţierii referendumului local în probleme generale de referendumul pentru revocarea primarului, care trebuie să aibă o majoritate calificată de participare, dar şi de voturi pozitive: revocarea ar trebui să aibă loc cu un număr de voturi nu mai mic decît cel cu care a fost ales primarul.

Implicit, ar putea apărea situaţii cînd o parte infimă a poporului (locuitorilor), de numai 13% din numărul alegătorilor, decide probleme importante pentru comunitate, ceea ce se poate asimila cu o "uzurpare a puterii la nivel local".

Existenţa unui prag redus de participare pentru validarea referendumului poate determina şi intensificarea tentativelor de corupere a alegătorilor participanţi, mai puţini la număr.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Nu se atestă contradicţii directe cu reglementările legislaţiei în vigoare, dar este afectat spiritul normelor constituţionale referitoare la exercitarea directă a suveranităţii, precum şi logica dispoziţiilor în domeniu ale legislaţiei electorale, referitoare la soluţionarea prin referendum a problemelor locale de interes deosebit.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu sînt atestate încălcări ale regulilor limbajului, ortografiei şi punctuaţiei.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu conţine reglementări referitoare la activitatea autorităţilor publice, însă aplicarea sa poate afecta funcţionarea unor autorităţi locale (primari).




Concluzii

1. Modificările promovate nu sînt suficient de argumentate, practica existentă nu demonstrează necesitatea unor noi reglementări în domeniu.
2. Promovarea reducerii pragului de participare pentru validarea referendumului local afectează principiul exercitării directe a suveranităţii, poate contribui la reducerea încrederii cetăţenilor faţă de valorile democratice.
3. Existenţa unui prag redus de participare poate determina tentative de corupere a alegătorilor.
4. Proiectul necesită expertizare de către instituţiile specializate ale Consiliului Europei (Comisia de la Veneţia, Congresul Puterilor Locale şi Regionale din Europa ş.a.).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei