Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

08 Octobrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la secretul de stat

(înregistrat în Parlament cu numărul 2581 din 29 August 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la secretul de stat.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Serviciul de Informaţii şi Securitate, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform art.2 al legii, scopul acesteia este asigurarea intereselor şi/sau securităţii Republicii Moldova. Scopul declarat în Nota informativă este ajustarea cadrului normativ la cerinţele actuale privind protejarea informaţiilor atribuite la secret de stat, prin substituirea actualelor reglementări în domeniu - Legea nr.106-XIII din 17.05.1994.
Scopul poate fi considerat valabil, iar modalităţile propuse vor permite atingerea acestuia.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Art.23 al Legii privind actele legislative prevede că dosarul de însoţire al proiectului de act legislativ trebuie să conţină rezultatele investigaţiei ştiinţifice, avizele şi rezultatele expertizelor, lista actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ etc.
Informaţiile respective lipsesc ori cel puţin, acestea nu sînt publice şi accesibile, motiv pentru care considerăm că Parlamentul respectă, în acest fel, doar formal principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În Nota Informativă, promovarea modificărilor este foarte puţin argumentată, nu se evidenţiază problemele existente în domeniu, deficienţele actualei legi, lipsesc informaţii despre investigaţiile ştiinţifice asupra consecinţelor politice, sociale, economice, financiare ale reglementărilor în materie, constatarea incompatibilităţii reglementărilor în vigoare cu cerinţele sociale existente.
Conform art.47 din Regulamentul Parlamentului, proiectul de act legislativ se depune spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, potrivit cerinţelor Legii privind actele legislative nr.780-XV din 27 decembrie 2001. Se indică persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului, se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării.
Nota Informativă anexată la proiect nu corespunde acestor cerinţe.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Nota informativă conţine menţiuni despre luarea în consideraţie la elaborarea proiectului a legislaţiei unor state UE (Lituania, Letonia şi Cehia), precum şi a Regulamentului de securitate al Consiliului UE, aprobat prin Decizia Consiliului din 19 martie 2001 (2001/264/CE).

Notăm însă, că art.23 al Legii privind actele legislative prevede, că Nota Informativă trebuie să conţină şi rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, precum şi lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare. Constatăm insuficienţa informaţilor în acest sens, considerăm că la elaborare nu a fost abordată suficient corelaţia cu dreptul de acces la informaţia de interes public şi reglementările comunitare în materie (spre exemplu, Recomandarea Rec(2002) 2 privind accesul la documentele publice, adoptată de către CM al CoE la 21.02.2002). Opinăm, în context, că un proiect de asemenea rang şi cu astfel de implicaţii profunde urma să fie expertizat prealabil de instituţiile comunitare şi în special, de către Consiliul Europei, iar rezultatele expertizei şi eventualele obiecţii respinse să fie supuse unor dezbateri publice şi specializate.


8. Fundamentarea economico-financiară. În Nota informativă se afirmă că implementarea prevederilor proiectului nu ar atrage creşterea cheltuielilor bugetare şi fundamentarea financiar-economică nu este necesară. În acelaşi timp, activităţile de prelucrare, păstrare şi asigurare a securităţii informaţiilor ce constituie secret de stat necesită atît resurse umane special delegate, cît şi resurse financiar-materiale: localuri, tehnică specială, condiţii de păstrare, transport etc.
Respectiv, asigurarea securităţii informaţiilor ce constituie secret de stat atrage anumite cheltuieli, atît din partea subiecţilor de drept public, cît şi a celor de drept privat, care desfăşoară activităţi în domeniu, conform autorizărilor şi contractelor corespunzătoare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Scopul reglementării este asigurarea securităţii şi intereselor Republicii Moldova, ceea ce presupune un scop general, de care ar benefica întreaga societate. Anumite beneficii/interese, chiar dacă sînt constatate, nu pot fi calificate ca fiind în contradicţie cu interesul public major.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Principalele prejudicii care pot fi aduse prin aplicarea actului ar fi limitarea accesului la anumite informaţii de interes public, fără justificare corespunzătoare a acestor restricţii.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Se atestă anumite contradicţii cu reglementările legislaţiei în vigoare. În special, documentul trebuia să fie supus unei expertize prealabile detaliate de compatibilitate cu legislaţia care reglementează accesul la informaţie.
Sînt atestate norme de trimitere şi blanchetă ce nu pot fi apreciate drept suficient de clare şi ar putea genera apariţia factorilor de coruptibilitate.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Sînt atestate unele încălcări ale regulilor limbajului, ortografiei şi punctuaţiei (unele neajunsuri sînt indicate în analiza detaliată).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Documentul instituie o serie de atribuţii ale autorităţilor publice în domeniul protecţiei secretului de stat, precum şi o serie de atribuţii pentru organe formate de către autorităţile publice. Unele dintre aceste atribuţii şi competenţe nu sînt suficient de clar reglementate, pot fi interpretate abuziv.
De asemenea, nu este reglementată suficient de clar, detaliat, răspunderea şi responsabilitatea unor autorităţi şi a funcţionarilor acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1

Noţiunea "dreptul de acces la secret de stat perfectat în modul stabilit;

Noţiunea "secret de statdivulgare neautorizată"

Modul de perfectare nu este clar determinat.

Dacă divulgarea este autorizată, ea nu este divulgare şi cur şi simplu o informare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A se completa în final cu textul "de prezenta lege" ori a se indica trimiterea exactă.

De exclus cuvîntul "autorizată" ori a se reglementa procesul de autorizare a divulgării.

2

Art.5 .

Art.5 alin.(1), referitor la atribuţiile Parlamentului.

Sînt omise astfel de atribuţii ale Parlamentului ca: - ratificarea actelor internaţionale privind utilizarea şi protecţia informaţiilor secrete; -exercitarea controlului parlamentar asupra executivului, organelor securităţii de stat

Coruptibilitate
Lacune de drept

Introducerea prevederilor despre ratificarea actelor internaţionale şi exercitarea controlului parlamentar

3

Art.5

Art.5 alin.(2) lit. c), referitor la atribuţiile Preşedintelui RM, textul " în limitele competenţei sale, exercită şi alte atribuţii".

Art.5 alin.(3), lit. k), referitor la atribuţiile Guvernului.

Competenţa Preşedintelui RM este stabilită de Constituţie (la general) şi de legile organice (la special). Deoarece prezenta lege este specială în sfera asigurării secretului de stat, competenţele în domeniu ale Preşedintelui ţării trebuie să fie detaliate şi exhaustive.

Competenţa Preşedintelui RM este stabilită de Constituţie (la general) şi de legile organice (la special). Deoarece prezenta lege este specială în sfera asigurării secretului de stat, competenţele în domeniu ale Preşedintelui ţării trebuie să fie detaliate şi exhaustive.

Situaţia este similară şi în cazul atribuţiilor Guvernului, cu toate că acestea mai pot fi detaliate în Legea cu privire la Guvern, regulamentul Guvernului.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Reglementarea expresă a tuturor competenţelor în domeniu ale Preşedintelui RM şi Guvernului RM.

4

Art.5, 10, 13, 17, 18, 21, 22, 28, 33,

Art.5, 10, 13, 17, 18, 21, 22, 28, 33, referitor la Comisia Interdepartamentală pentru protecţia secretului de stat

Statutul, competenţele şi modul de formare a Comisiei necesită reglementare mai detaliată în lege, printr-un articol aparte.

În proiect această reglementare este lăsată în competenţa exclusivă a Guvernului, ceea ce poate genera reglementări abuzive.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lacune de drept

Introducerea unui articol special despre statutul, competenţele şi modul de formare a Comisiei, cu prevederi detaliate.

5

Art.7

Art.7 alin.(2), lit. c): planurile, conţinutul, volumul, finanţarea şi îndeplinirea comenzilor de stat; lit. d): planurile, volumul şi alte caracteristici importante ale extragerii, producerii şi realizării unor tipuri strategice de materie primă şi producţie şi lit. f): lucrările ştiinţifice, ştiinţifice de cercetare, experimentale de construcţie şi de proiectare, în baza cărora pot fi create tehnologii avansate, tipuri noi de producere, producţie şi procese tehnologice, care prezintă importanţă pentru apărarea şi economia naţională sau care influenţează esenţial activitatea economică externă, interesele şi/sau securitatea statului.

Sînt incluse informaţii cu caracter general, a căror secretizare totală nu este argumentată suficient. Autorităţile abilitate ar putea abuza de atribuţiile sale, împiedicînd anumite activităţi economice, anumite cercetări ori limitînd activitatea cercetătorilor. Ar putea fi prejudiciat şi interesul public, anumite abuzuri sau realizări importante în ştiinţă, economie fiind secretizate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea respectivelor tipuri de informaţii, în scopul admiterii secretizării doar dacă vizează securitatea naţională.

6

Art.7

Art.7 alin.(3), lit. b) şi lit. c), textul "fără îndoială"

Formularea nu corespunde tehnicii legislative şi nu este utilizabilă în actele legislative.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea formulării respective ori substituirea ei prin una corespunzătoare tehnicii legislative

7

Art.7

Art.7 alin.(4) lit.j), textul "alte metode, forme şi mijloace"

Formularea admite interpretări extinse, astfel că un spectru larg de informaţii ar putea fi secretizat.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare

Excluderea textului. Ca variantă, poate fi admisă completarea textul cu trimitere la normele juridice concrete în conformitate cu care se pot aplică respectivele metode, forme şi mijloace.

8

Art.9

Art.9 alin.(2), textul "şi poate fi revizuit în măsura posibilităţilor"

Textul respectiv este de prisos şi pare să fie expus într-o formulă calchiată din rusă "po mere nadobnosti".

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea textului "şi poate fi revizuit în măsura posibilităţilor". Ca variantă, poate fi propusă formula "şi este revizuit periodic, dar nu mai rar (sau nu mai des) decît o dată pe an".

9

Art.17

Art.17 alin.(1), textul "în termen de o lună"

De regulă, în actele legislative şi normative se utilizează termene stabilite în zile. Nu este clară calcularea termenului: în zile calendaristice, zile de lucru?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Stabilirea termenului în zile (preferabil, - calendaristice).

10

Art.17

Art.17 alin.(2), textul "poartă răspundere conform legislaţiei"

Răspunderea stabilită este difuză, incertă, greu de identificat

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

Determinarea expresă a actului legislativ sau normativ în baza căruia survine răspunderea, determinarea normei concrete care stabileşte răspunderea.

11

Art.19

Art.19 alin.(3), textul "îndeplinirea de către acestea a cerinţelor prevăzute la alineatul (3) articolul 32 din prezenta lege"

Există contradicţie dintre norma respectivă, norma de la art.32 alin.(3) şi norma de la articolul 32 alin.(1), conform căreia, autorităţile publice nu trebuie să deţină certificat de securitate .

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea textelor şi stabilirea excepţiei clare pentru autorităţile publice ori tratarea egală a tuturor persoanelor juridice (de drept public sau privat).

12

Art.20

Art.20 alin.(1), textele: "este obligat să se convingă", "de forma corespunzătoare"

Formulare necorespunzătoare tehnicii legislative

"Forma" nu este clar determinată şi uşor determinabilă

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea obligaţiei anexării unei copii a certificatului, a înregistrării acestuia.

Trimitere expresă la reglementarea ce asigură "forma corespunzătoare"

13

Art.20

Art.20 alin.(3), textul "încheiat în modul stabilit de lege".

Nu este clară trimiterea, se are în vedere legea de faţă, legislaţia civilă, altă lege?

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Concretizarea legii la care se face trimitere

14

Art.20

Art.20 alin.(4), textul "urmează a fi reparat conform legislaţiei".

Nu este clară trimiterea, repararea prejudiciului este supusă legilor civile şi legii contractului, mărimea prejudiciului trebuie estimată de autorităţi sau expertize independentă, de către instanţa de judecată sau aceasta se determină doar în modul stabilit de Guvern, conform art.5 alin.(3) lit. h)?

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Concretizarea trimiterii: la norma din legea avizată, la legislaţia civilă sau altă legislaţie pertinentă

15

Art.24

Art.24 alin.(5), textul "legate cu secret de stat"

Formulare lingvistică nereuşită, probabil calchiată din rusă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului. Ca variantă, se propune prin "efectuate cu utilizarea informaţiilor ce constituie secret de stat"

16

Art.25

Art.25 alin.(1) lit.b), textul: "sprijinirii de către acesta a activităţii unui stat străin, organizaţii străine sau a reprezentanţilor acestora";

Din text nu rezultă clar că interdicţia vizează doar subiectele (stat, organizaţie, reprezentant) care cauzează prejudicii intereselor şi securităţii Republicii Moldova.

De asemenea, nu este clar cum se va stabili că respectivul subiect desfăşoară anume o asemenea activitate, în cazul că acesta este autorizat legal în Republica Moldova. Spre exemplu, pot cădea sub incidenţa legii persoanele angajate ori care colaborează cu CE, OSCE, FMI, BM, Reprezentanţa UE, ONU, ambasade şi reprezentanţe acreditate în RM ?

Interdicţia ar putea fi valabilă pentru subiecţi ce nu sînt autorizaţi legal în Republica Moldova, însă pentru cei a căror activitate este aprobată deja de statul nostru interdicţia ar putea constitui un abuz.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului, deoarece poate limita esenţial drepturile cetăţenilor RM şi poate determina abuzuri.

17

Art.25

Art.25 alin.(1) lit. b), textul: "sau participării cetăţeanului la activitatea partidelor sau a asociaţiilor obşteşti, a căror activitate este suspendată, limitată sau interzisă în modul stabilit de lege";

Activitatea unor entităţi juridice poate fi suspendată din varii motive şi acestea, de regulă, nu sînt legate implicit de afectarea securităţii statului.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Excluderea cuvîntului "suspendată".

Ca variantă, poate fi acceptată ca temei expres suspendarea pe motiv de prejudiciu adus securităţii naţionale.

18

Art.25

Art.25 alin.(1), lit. e) textul "aflării sub urmărire penală"

Interdicţia este prea generală, considerăm că ea ar putea fi aplicabilă doar dacă persana este urmărită pentru săvîrşirea infracţiunilor din anumite domenii, legate de securitatea statului şi sfere conexe (contra păcii şi securităţii omenirii, de război, în domeniul informaticii şi telecomunicaţiilor, contra securităţii publice, de corupţie şi conexe, contra autorităţilor publice şi a securităţii de stat).

Coruptibilitate
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului sub aspectul stabilirii interdicţiei doar în cazul urmăririi penale pentru infracţiuni determinate, din anumite domenii.

Chiar şi în aceste cazuri, opinăm că interdicţia ar urma să fie aplicată de către organul de urmărire penală sau instanţa de judecată, la cererea organului competent de asigurare a protecţiei secretului de stat.

19

Art.26

Art.26 alin.(5): "Nu se admite numirea (angajarea) cetăţeanului într-o funcţie care implică lucrul cu informaţii atribuite la secret de stat sau acordarea accesului la secret de stat înainte de prezentarea încheierii asupra materialelor verificării cetăţeanului.".

Este îndoielnică aplicabilitatea normei respective în cazul persoanelor ce ocupă funcţii publice prin alegere (deputaţi, membri de Guvern, Preşedintele RM, alte funcţii de demnitate publică) şi au acces la secret de stat în virtutea acestor funcţii. Legislaţia actuală nu prevede verificarea candidaţilor la funcţiile publice respective şi de aceea, interdicţia nu va fi aplicabilă în cazul lor.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Reglementarea excepţiilor referitoare la funcţiile de demnitate publică ce presupun acces din oficiu la informaţiile secrete.

20

Art.28

Art.28 alin.(2): "Modul de acces la secret de stat în condiţiile declarării stării de urgenţă, de asediu sau de război poate fi modificat prin hotărîre de Guvern."

Textul respectiv poate fi înţeles în sensul că toate dispoziţiile legii de faţă pot fi modificate prin hotărîri de Guvern, acte cu valoare net inferioară legii organice.

Asemenea procedură ar fi în contradicţie cu normele constituţionale şi tehnica legislativă în ansamblu.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii excesive / contrare statutului

Excluderea dispoziţiilor art.28 alin.(2).

Ca variantă, poate fi propusă trimiterea expresă la dispoziţii corespunzătoare ale Legii nr.212/24.06.2004 privind

privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război.

21

Art.31

Art.31 alin.(3):

"care lucrează în condiţii de regim"

se stabilesc de Guvern.

Formularea nu este clară.

Probabil că a fost omis cuvîntul "secret" sau "restricţionat".

Dispoziţiile respective derogă de la prevederile legislaţiei care reglementează salarizarea demnitarilor şi funcţionarilor publici (Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, Legea serviciului public ş.a.).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Definirea noţiunii "regim" sau completarea/continuarea adecvată a acesteia

Opinăm că mărimea generală a sporurilor trebuie stabilită expres în legea de faţă, iar particularităţile acordării lor pot fi stabilite şi în acte normative subordonate.

22

Art.38

Art.38:

Persoanele cu funcţii de răspundere şi cetăţenii poartă răspundere penală, civilă, administrativă, disciplinară, conform legislaţiei, pentru încălcarea prezentei legi.

Răspunderea stabilită este difuză, incertă, greu de identificat

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

Determinarea expresă a actelor legislative şi/sau normative în baza cărora survine răspunderea, determinarea normelor concrete din legea avizată, a căror încălcare atrage răspunderea.

23

Art.39

Art.39 alin.(2) textul "intrării în vigoare".

În formula prevăzută, propunerile de modificare a legislaţiei vor fi înaintate sau modificarea actelor normative va fi efectuată abia peste 6 luni de la publicarea legii, timp în care se vor aplica în paralel şi normele vechi şi cele contradictorii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Alte riscuri
Termene inadecvate pentru perfecţionarea legislaţiei

A se substitui textul "intrării în vigoare" prin cuvîntul "publicarea".







Stabilirea în cuprinsul dispoziţiilor finale a termenelor concrete pentru adoptarea de către Guvern a unor acte normative prevăzute în prezenta lege:

- Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în autorităţile publice şi alte persoane juridice;

- Regulamentul cu privire la obiectele cu regim special; - modul de determinare a volumului prejudiciului cauzat sau care poate fi cauzat intereselor şi/sau securităţii Republicii Moldova sau intereselor autorităţilor publice prin divulgarea sau pierderea informaţiilor atribuite la secret de stat; - modul de determinare a prejudiciului cauzat proprietarului informaţiilor în urma secretizării lor etc.





Concluzii

1. Proiectul de lege introduce o serie de elemente noi, care perfecţionează cadrul de reglementare în sfera secretului de stat.

2. În cuprinsul textului au fost evidenţiate prevederi ce pot genera, la aplicare, abuzuri şi chiar survenirea unor situaţii de coruptibilitate.

3. Cele mai serioase îngrijorări le comportă lipsa unei analize detaliate, prealabile, a corelaţiei dintre proiect şi legislaţia în domeniul accesului la informaţii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei