Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Ianuarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea art. 1 din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale

(înregistrat în Parlament cu numărul 4885 din 21 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea art. 1 din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Nu se poate constata dacă elaborarea proiectului ar fi determinată expres de careva programe, planuri sau strategii prioritare, însă putem deduce că promovarea modificărilor are scopul de a perfecţiona mecanismul de informare publică asupra deciziilor şi hotărîrilor Curţii Europene a Drepturilor Omului în care Republica Moldova are calitatea de pîrît.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În lipsa notei informative publice nu putem constata dacă fundamentarea proiectului corespunde cerinţelor corespunzătoare ale Legii Nr.780/2001 privind actele legislative şi art.44 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului:
- efectuarea investigaţiilor ştiinţifice;
- incompatibilitatea reglementărilor în vigoare cu cerinţele sociale existente şi cu reglementările în materia respectivă ale legislaţiei comunitare;
- expertiză prealabilă din punct de vedere al compatibilităţii cu legislaţia comunitară (lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare);
- fundamentarea financiară (implementarea reglementărilor va necesita anumite cheltuieli financiare).


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă nu este publicată, expertiza compatibilităţii lipseşte.


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea lipseşte, deşi implementarea prevederilor va determina anumite cheltueili.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Efectele pozitive ale modificării pot fi diminuate esenţial prin faptul că se exclud anumite obligaţii ale autorităţilor şi se stabileşte publicarea actelor vizate în ediţii speciale, cu statut neclar, a căror circulaţie este limitată (obiecţiile concrete sînt expuse în analiza proiectului de lege).


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Textul proiectului corespunde normelor de redactare lingvistică şi tehnico-legislativă.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Activităţile propuse pot fi îndeplinite de autorităţile publice vizate fără mari deficienţe, însă modalitatea prezentări textului din proiect permite să se evite asigurarea transparenţei şi accesibilităţii necesare.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I

Referitor la Art.1 alin.(l)al Legii propuse spre modificare.

În proiect se propune excluderea din art.1 alin.(l) al Legii privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale (în continuare Legea, Legea nr. 173-XIII din 06.07.1994) a textului referitor la "deciziile şi hotărîrile Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţate în cauzele în care Republica Moldova are calitatea de pîrît,". Raţiunea şi motivarea autorilor ar fi că respectivele norme vor fi detaliate în alin.(8) al aceluiaşi articol şi că, în situaţia actuală, se produce o contradicţie cu prevederile art.1 alin.(5), referitoare la intrarea în vigoare a actelor oficiale.

Remarcăm însă, că art.1 alin.(2) al aceleiaşi Legi stabileşte că "actele oficiale indicate la alin.(1) se publică pe web site-ul oficial al Guvernului", iar excluderea actelor CEDO din alin.(1) va conduce şi la anularea obligativităţii publicării lor pe web site-ul executivului. În cazul dat, nu vor mai fi aplicabile nici prevederile art.10/1 ale Legii nr.173-XIII (despre accesul gratuit prin Internet), deoarece, acest articol se referă la obligaţia asigurării accesului gratuit prin Internet doar la "actele legislative şi normative", iar actele CEDO nu vor intra în categoria respectivă.

În consecinţă, opinăm că modificarea va reduce din efectul pozitiv al actelor CEDO, prin care cetăţenii sînt informaţi asupra faptelor de încălcare a drepturilor omului sau asupra acţiunilor corecte ale Guvernului în anumite cazuri. Astfel, vor fi interpretate şi aplicate restrîns dispoziţiile constituţionale:

  • de la art.23 alin.(2), conform cărora "statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.";
    de la art.34 alin.(1) şi (2), conform cărora, "dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sînt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.".

Excluderea publicării actelor CEDO pe pagina web a Guvernului nu este argumentată şi în virtutea faptului că în cauzele respective, Guvernul este cel care reprezintă pîrîtul (statul) şi publicarea pe pagina sa oficială a deciziilor favorabile sau nefavorabile contribuie la sporirea transparenţei, la informarea publicului, dar şi la creşterea responsabilităţii funcţionarilor de orice rang, la educarea acestora şi la cultivarea spiritului de legalitate în orice acţiuni întreprinse.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Revizuirea textului, ţinînd cont de următoarele propuneri:
- propunerea de modificare a art.1 alin.(1) se va exclude.
- art.1 alin.(2) se va completa în final cu textul "iar deciziile şi hotărîrile CEDO sînt publicate pe paginile web ale Ministerului Justiţiei (Centrul de informaţii juridice) şi a editorului Monitorului Oficial, în termen de o lună după intrarea lor în vigoare".
- la art.1 alin.(5), după textul "nominalizate la alin.(1)" se vor adăuga cuvintele "cu excepţia deciziilor şi hotărîrilor CEDO".
- la art.5 alin.(1) subalineatul întîi, după cuvintele "actele internaţionale", se va adăuga textul "deciziile şi hotărîrile CEDO, precum".

2

Art.I

Alineatul propus pentru completarea art.1.

Cea de a doua componentă a modificării propuse stabileşte publicarea actelor CEDO doar "în ediţii oficiale speciale ale Monitorului Oficial al Republicii Moldova.". Legea nr.173-XIII/1994 nu determină statutul ediţiilor oficiale şi nu sînt pe deplin clare o serie de aspecte referitoare la aceste publicaţii: - periodicitatea; - accesibilitatea; - gratuitatea; - tirajul; - difuzarea etc. Determinarea "specialităţii" ediţiilor este lăsată la discreţia editorului, aceste atribuţii fiind prea largi, pot fi interpretate şi aplicate în orice fel, inclusiv în detrimentul interesului public.

Conform Constituţiei, actelor internaţionale în materie, chiar întru respectarea principiilor dreptăţii şi al statului de drept, autorităţile (statul) trebuie să asigure cetăţenilor accesul la informaţia despre drepturile şi libertăţile acestora şi este de datoria autorităţilor ca această informaţie să fie cît mai accesibilă, pe măsura posibilităţilor - gratuită şi propagată prin orice mijloace, inclusiv din contul bugetului de stat. Publicaţia Monitorul Oficial deja a devenit una foarte scumpă, de lux, iar ediţiile speciale ale acestuia pot fi şi mai mari în preţ, deoarece, se va dori recuperarea cheltuielilor de traducere şi redactare calificată. Publicarea în ediţii periodice va reduce considerabil din cheltuieli, deoarece nu va trebui editată o publicaţie aparte (cheltuieli de editare, machetare, hîrtie, tipografie, legare, transport, distribuire etc.).

Putem invoca în acest sens şi exemplul tratatelor internaţionale, care, conform art.1 alin.(6) al aceleaşi Legi nr.173-XIII, trebuie să fie publicate periodic în ediţii oficiale speciale ale Monitorului Oficial şi experienţa atestată la moment în acest domeniu confirmă concluziile despre deficienţa procesului de publicare şi despre inaccesibilitatea respectivelor publicaţii, limitîndu-se astfel accesul la informaţia publică de interes deosebit.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Art.1 alin.(8) se va expune în următoarea redacţie: "(8) Deciziile şi hotărîrile Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţate în cauzele în care Republica Moldova are calitatea de pîrît se publică, în termen de o lună după intrarea lor în vigoare, în ediţia periodică corespunzătoare a Monitorului Oficial al Republicii Moldova. Spre publicare se prezintă textul autentic al acestora, cu traducerea oficială în limba de stat, exactitatea traducerii fiind certificată de Ministerul Justiţiei. Anual, deciziile şi hotărîrile publicate ale CEDO vor fi editate în culegeri.".





Concluzii

Limitarea accesului la actele CEDO şi limitarea implicită a transparenţei în domeniu, stabilirea unor proceduri derogatorii privind publicarea acestor acte, lipsa clarificărilor despre statutul şi periodicitatea ediţiilor oficiale speciale ale Monitorului Oficial, perceperea plăţilor exagerate pentru aceste publicaţii ş.a., - constituie circumstanţe care limitează accesul la informaţia publică de importanţă majoră şi pot favoriza apariţia elementelor de coruptibilitate în aplicarea legii propuse spre examinare (informarea limitată a opiniei publice şi a funcţionarilor; tărăgănarea publicării; creşterea preţurilor şi a finanţării editorilor).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei