Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.695

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



17 Mai 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la statutul municipiului Bălți

(înregistrat în Parlament cu numărul 120 din 25 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la statutul municipiului Bălți
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. De notat că potrivit art.72 alin.(3) lit.f) din Constituție, prin lege organică se reglementează organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală.


3. Scopul promovării proiectului Reieșind din nota informativă și din textul proiectului de lege, scopul promovării acestui proiect este de a adopta o lege integrală, care ar reglementa statutul municipiului Bălți, fapt care, potrivit autorului, ar întări capacitățile administrației publice municipale, ar clarifica raporturile acesteia cu administrația publică a satelor din componența municipiului, cu serviciile publice municipale și ar da un imbold dezvoltării regiunii în ansamblu.

Autorul mai notează că proiectul de lege propus vine să realizeze dispoziția art.III din Legea nr.229 din 26.10.2012 privind modificarea și completarea unor acte legislative, conform căreia Guvernul, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, urma să elaboreze proiectul Legii privind statutul municipiului Bălți.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Notăm că proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 25.03.2016 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului. Astfel, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii. Totodată notăm că nota informativă conține mai mult o argumentare generală a necesității de elaborare a prezentului proiect de lege, însă omite să argumenteze și să explice cele mai importante prevederi ale proiectului de lege, care de multe ori sînt neclare și confuze.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit art.74 alin.(3) din Constituţie şi art.58 din Regulamentul Parlamentului nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

La fel, principiul enunțat la art.3 lit.g) din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28.12.2006, presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative.

Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă și nu se regăsesc nici pe pagina web a Parlamentului.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorul nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu reglementările legislaţiei comunitare și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu au analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Beneficiarii prevederilor prezentului proiect de lege sînt autoritățile publice locale și cetățenii mun. Bălți. Acest fapt nu este contrar interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Au fost depistate prevederi ale proiectului care sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Mai detaliat ne vom referi la aceste aspecte în pct.14 al prezentului Raport.

Totodată, în rezultatul analizei textului proiectului de lege, am constatat multiple dublări ale normelor statuate în Legea privind administrația publică locală. Dacă e să pornim de la scopul proiectului de lege, atunci acesta urma să prevadă norme complementare celor existente în legislație, care să dezvolte, fie să specifice caracteristicile administrației publice locale din mun. Bălți. Însă, autorul reproduce aceleași norme din Legea nr.436/2006 în proiectul de lege înaintat Parlamentului.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu totdeauna întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, și de multe ori nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi și alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Este vorba despre atribuțiile și procedurile administrative ale autorităților publice din mun. Bălți: consiliul municipal și Primarul. O examinare mai detaliată a reglementărilor activității autorităților publice municipale este dezvoltată la pct.14 din prezentul raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1

Articolul 1. Noţiuni de bază

Autorul definește un șir de noțiuni în proiect care deja se conțin în legea privind administrația publică locală nr.436/2006 precum: „administrația publică locală”, „consiliu local”, „primar”, „primărie”. Potrivit cerințelor de tehnică legislativă consfințite în legea nr.780/2001 privind actele legislative, trebuie de evitat tautologiile juridice și dublarea normelor în legislație.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Recomandăm excluderea noțiunilor sus-menționate din proiect, întrucît acestea sînt deja definite în legea privind administrația publică lcală nr.436/2006.

2

Art.2 alin.(1), alin.(2)

(1) .... În componența municipiului intră unitățile administrativ-teritoriale autonome satele Elizaveta și Sadovoe. (2) Unitățile administrativ-teritoriale de nivelul întîi sînt incluse în componența municipiului prin Legea nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.

Satele din componența mun. Bălți sînt indicate expres în legea privind organizarea administrativ teritorială 764/2001. Respectiv, ultima propoziție din art.2 alin(1) urmează a fi exclusă din proiect. În contextul dat este inutilă și norma cuprinsă în art.2 alin.(2) din proiect, care la fel urmează a fi exclusă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Prin prisma obiecțiilor și argumentelor formulate, sugerăm excluderea prevederilor nominalizate din proiect.

3

Art.4, alin.(1)

(1) Autorităţile publice ale municipiului beneficiează de autonomie locală consfințită de Constituție și de legislația în vigoare.

Această normă poartă mai mult un caracter declarativ și nu va produce efecte juridice. Plus la aceasta, legea privind administrația publică locală nr.436/2006 statuează deja în art.3 alin.(1) că administrarea publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit. La fel, statuează și în alin.(2) al art.3: "Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat." Mai mult ca atît și art.7 din legea nr.436/2006 menționează că în realizarea competenţelor lor, autorităţile administraţiei publice locale dispun de autonomie, consfinţită şi garantată prin Constituţia Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale şi prin alte tratate la care Republica Moldova este parte.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Recomandăm excluderea, fie revizuirea normei menționate mai sus.

4

Art.4 alin.(3)

(3) Autorităţile centrale și cele locale, la fel ca și autorităţile publice de nivelul întîi și autorităţile publice de nivelul al doilea din municipiul Bălți, nu se află în raporturi de subordonare.

Autorul dorește să reproducă norma cuprinsă în art.6 alin.(3) din legea nr.436/2006, însă a rezultat o normă neclară cu text confuz. Considerăm oportun de a face trimitere în textul proiectului la art.6 alin.(3) din legea nr.436/2006 care prevede următoarele: "(3) Între autorităţile centrale şi cele locale, între autorităţile publice de nivelul întîi şi cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege."

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm revizuirea textului normei, fie excluderea din proiectul de lege.

5

Art.5 alin.(1)

(1) Consiliul municipal Bălţi este constituit din 35 de consilieri, aleși pe baza pluralismului politic în condițiile Codului electoral, și se consideră constituit legal în cazul alegerii a nu mai puțin de două treimi din numărul consilierilor stabilit de lege.

Aceste prevederi contravin art.13 alin.(1) din legea nr.436/2006, potrivit căruia consiliul local este legal constituit dacă sînt validate mandatele a cel puţin două treimi din numărul de consilieri specificat la art.11. Deci nu după alegerea a 2/3 din consilieri, dar după validarea de instanțele de judecată a mandatelor a 2/3 din consilieri - un consiliu se consideră legal constituit.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reieșind din obiecțiile formulate, recomandăm revizuirea textului normei, fie excluderea ei din proiect pentru a nu dubla normele existente în legea nr.436/2006.

6

Art.6 alin.(1), pct.2) lit.b)

Consiliul municipal realizează următoarele competențe: 2) în domeniul managementului strategic al municipiului: b) aprobă planul urbanistic general al municipiului, precum și planurile de amenajare a teritoriului;

Expresia planul urbanistic general îngustează competențele consiliului de a aproba planuri urbanistice, ori potrivit art.12 din legea privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului nr.835/1996, planurile urbanistice sînt generale, zonale și de detaliu. Considerăm că varianta actuală a textului cuprinsă în art.14 alin.(2) lit.o) a legii nr.436/2006 este mai reușită, întrucît prevede că consiliul localt aprobă, în condiţiile legii, planurile urbanistice ale localităţilor din componenţa unităţii administrativ-teritoriale respective, precum şi planurile de amenajare a teritoriului.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reieșind din obiecțiile formulate, recomandăm revizuirea textului normei, fie excluderea ei din proiect pentru a nu dubla normele existente în legea nr.436/2006.

7

Art.6 alin.(1), pct.3) lit.e)

Consiliul municipal realizează următoarele competențe: 3) în domeniul controlului administrativ: e) aprobă, la propunerea primarului, constituirea, reorganizarea și lichidarea instituțiilor publice și întreprinderilor de interes municipal, participarea la constituirea societăților comerciale, asigurînd funcționarea lor normală, în limitele competențelor și subvențiilor prevăzute în bugetul respectiv;

În primul rînd, din norma dată reiese că, consiliul municipal se poate expune și poate decide asupra constituirii, reorganizării și lichidării instituțiilor publice și întreprinderilor de interes municipal, precum și participarea la constituirea societăților comerciale, doar la propunerea primarului. Prin această propunere consiliul este limitat în drepturile sale, or, normele cuprinse în art.14 alin.(2) lit.h) și i) din Legea 436/2006 stabilesc competențe pentru consiliu în a decide pe marginea acestor chestiuni la inițiativa oricărui subiect, potrivit legii. În speță, cu propuneri în acest sens poate veni orice consilier, precum și primarul. Or, art.13 alin.(1) lit.c) din Legea privind statutul alesului local nr.768/2000 prevede pentru consilier dreptul să facă propuneri în scris pentru a fi examinate de consiliu. Totodată, potrivit pct.38 din Legea nr.457/2003 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea și funcționarea consiliilor locale și raionale, dreptul de iniţiere a proiectelor de decizii ale consiliului aparţine consilierilor. Propuneri vizavi de elaborarea unor decizii pot face primarul şi, respectiv, preşedintele raionului. În rîndul doi, expresia "subvențiilor prevăzute în bugetul respectiv" este confuză și contrară prevederilor legislației în vigoare, ori subvențiile se acordă preponderent în agricultură. Totodată, legea privind finanţele publice locale nr.397/2003 nu utilizează și nu reglementează subvențiile în calitate de cheltuieli ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale. În rîndul trei, expresia "întreprinderilor de interes municipal" contravine prevederilor din legea nr.436/2006 și Regulamentul-model al întreprinderilor municipale, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.387/1994, care utilizează noțiunea de "întreprindere municpală".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sugerăm autorului revizuirea textului normei, cu luarea în considerație a obiecțiilor formulate.

8

Art.6 alin.(1), pct.4) lit.b)

Consiliul municipal realizează următoarele competențe: 4) în domeniul administrării bunurilor proprietate municipală și a finanțelor publice: b) aprobă, la propunerea primarului și în limitele cometențelor sale, cuantumul impozitelor și taxelor locale, modificarea acestora, acordarea de facilități pe parcursul anului bugetar, modificarea bugetului local;

Din norma dată reiese că, consiliul municipal se poate expune și poate decide asupra taxelor, impozitelor, facilităților, bugetului doar la propunerea primarului. Prin această propunere consiliul este limitat în drepturile sale, or, normele cuprinse în art.14 și 43 din Legea 436/2006 stabilesc competențe pentru consiliu în a decide pe marginea acestor chestiuni la inițiativa oricărui subiect, potrivit legii. În speță, cu propuneri în acest sens poate veni orice consilier, precum și primarul. Or, art.13 alin.(1) lit.c) din Legea privind statutul alesului local nr.768/2000 prevede pentru consilier dreptul să facă propuneri în scris pentru a fi examinate de consiliu. Totodată, potrivit pct.38 din Legea nr.457/2003 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea și funcționarea consiliilor locale și raionale, dreptul de iniţiere a proiectelor de decizii ale consiliului aparţine consilierilor. Propuneri vizavi de elaborarea unor decizii pot face primarul şi, respectiv, preşedintele raionului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Sugerăm autorului revizuirea textului normei, cu luarea în considerație a obiecțiilor formulate.

9

Art.6 alin.(1), pct.4) lit.c)

Consiliul municipal realizează următoarele competențe: 4) în domeniul administrării bunurilor proprietate municipală și a finanțelor publice: c) administrează bunurile domeniului public și ale celui privat ale satului (comunei), orașului (municipiului);

Reiese că consiliul municipal Bălți va administra bunurile domeniului public și ale celui privat ale satelor (comunelor) din componența municipiului. Este o imixtiune în activitatea APL de nivel I. Potrivit principiilor generale, care stau la baza administrării publice locale, în unităţile administrativ-teritoriale administrarea publică se întemeiază pe principiul autonomiei locale, iar autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară (art.3 din Legea nr.436/2006). Plus la aceasta, reieșind din prevederile art.6 alin.(3) din Legea nr.436/2006, între autorităţile publice de nivelul întîi şi cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare. Suplimentar la cele menționate este necesar de a remarca că prevederile art.6 alin.(1), pct.4) lit.c) sînt identice și dublează prevederile art.6 alin.(1), pct.2) lit.d) din proiect.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele

Recomandăm revizuirea normei cu luarea în considerare a obiecțiilor formuate mai sus. Aceleași remarci și recomandări le formulăm și pentru art.6 alin.(1), pct.4) lit.e) și lit.f) din proiect.

10

Art.6 alin.(1), pct.4) lit.i)

Consiliul municipal realizează următoarele competențe: 4) în domeniul administrării bunurilor proprietate municipală și a finanțelor publice: i) decide înființarea instituțiilor publice de interes local,....

Norma dată se dublează cu art.6 alin.(1), pct.3) lit.e) din proiect, potrivit căreia consiliul municipal aprobă, la propunerea primarului, constituirea, reorganizarea și lichidarea instituțiilor publice și întreprinderilor de interes municipal.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Recomandăm revizuirea normei pentru a evita dublarea prevederilor în proiectul de lege. Aceleași remarci și recomandări le formulăm și pentru art.6 alin.(1), pct.4) lit.j) din proiect.

11

Art.6 alin.(2)

(2) Prevederile referitoare la organizarea și funcționarea consiliilor locale și raionale din Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală se vor aplica în mod corespunzător Consiliului municipal Bălți, ținîndu-se cont de dispozițiile prezentei legi.

Norma dată se conține și repetă în alte norme din proiect: art.3 alin.(1) și art.5 alin.(2).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Recomandăm excluderea acestei norme din proiect pentru a evita dublarea prevederilor.

12

Art.6

Reieșind din ultimele modificări și completări inserate prin legea nr.24 din 04.03.2016, considerăm oportun de a completa art.6 din proiect cu un alineat nou, care ar prevedea expres competența consiliului municipal de a se adresa Curții Constituționale „în cazurile de supunere controlului constituţionalităţii legilor, regulamentelor şi hotărîrilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărîrilor, ordonanţelor şi a dispoziţiilor Guvernului, precum şi a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, care nu corespund art.109 din Constituţia Republicii Moldova”.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Sugerăm completarea art.6 cu norma menționată mai sus.

13

Art.7 alin.(1)

Articolul 7. Ședințele consiliului municipal (1) Consiliul municipal se convoacă în ședințe ordinare lunare, cu excepția primei ședințe, de către primar sau interimatul său, care dispun de vot consultativ

Legea 436/2006 prevede expres în art.16 alin.(1) că consiliul local se întruneşte în şedinţă ordinară o dată la 3 luni, la convocarea primarului, cu excepţia primei şedinţe. În consecință, proiectul de lege privind statutul mun. Bălți nu poate deroga de la aceste norme legale generale statuate în legea de bază privind administrația publică locală. Nu este necesar de indicat în norma legală că convocarea ședinței se face de către primar sau interimatul său, ori potrivit principiilor generale orice interimat îndeplinește aceleași atribuții ca și persoana interimată (art.34 din legea 436/2006). Obiecții similare referitor la interimat se referă și la art.7 alin.(2), alin.(3), alin.(5), alin.(6) din proiect. Prevederile prin care primarul sau interimatul său dispun de vot consultativ în ședințele consiliului local sînt contrare principiilor și normelor de funcționare ale autorităților administrației publice locale, potrivit cărora consiliul local și primarul sînt 2 autorități care funcționează autonom. Din definițiile cuprinse în art.1 ale legii nr.436/2006, primarul semnifică autoritatea reprezentativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale şi executivă a consiliului local, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat; iar consiliul local reprezintă autoritatea reprezentativă şi deliberativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau al doilea, aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local. În art.5 alin.(1) din legea 436/2006 sînt menționați subiecţii autonomiei locale - autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), oraşe (municipii) sînt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Articolul 6 alin.(1) reglementează raporturile dintre autorităţile administraţiei publice, stauînd expres că consiliile locale şi cele raionale, primarii şi preşedinţii de raioane funcţionează ca autorităţi administrative autonome, soluţionînd treburile publice din sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane în condiţiile legii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Norme irealizabile
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Recomandăm revizuirea normei cu luarea în considerare a obiecțiilor formuate mai sus.

14

Art.7 alin.(6)

(4) În caz de necesitate, primarul ori interimatul său convoacă consiliul municipal de urgență.

Expresia "de urgență" nu corespunde art.16 alin.(4) din legea nr.436/2006 care utilizează expresia "de îndată" pentru ședințele consiliului local convocat în cazuri de maximă urgenţă - calamităţi naturale, catastrofe, incendii, epidemii, epifitotii, epizootii şi alte situaţii excepţionale similare.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm revizuirea expresiei din proiect potrivit prevederilor legii nr.436/2006. Aceași obiecți și sugestii le formulăm și la art.12 alin.(2) pct.2) lit.f) din proiect.

15

Art.8 alin.(1)

Articolul 8. Adoptarea deciziilor de către consiliul municipal (1) Ședința consiliului municipal, cu excepția celei de constituire, este deliberativă dacă la ea participă cel puțin jumătate din consilieri.

Aceste prevederi trebuie corelate cu prevederile art.19 alin.(1) din legea nr.436/2006, potrivit cărora ședinţa consiliului local este deliberativă dacă la ea sînt prezenţi majoritatea consilierilor aleşi.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm revizuirea textului normei și ajustarea lui la prevederile art.19 alin.(1) din legea nr.436/2006.

16

Art.9 alin.(1)

Articolul 9. Secretarul consiliului municipal (1) Secretarul consiliului municipal este și secretar al primăriei.

Expresia este și secretar al primăriei contravine normelor legale privind administrația publică locală. În art.37 alin.(1) din legea nr.436/2006 este stabilit secretarul consiliului local este şi secretar al satului (comunei), oraşului (municipiului), iar potrivit art.39 alin.(1) lit.d), secretarul asigură buna funcţionare a primăriei. Însă, secretarul consiliului municipal nu poate fi și secretar al primăriei, întrucît primăria nu este autoritate publică locală, ea este o structură funcțională ce asistă primarul în exercitarea atribuțiilor sale (art.1, art.40 din legea nr.436/2006). În calitate de autorități publice locale legea nr.436/2006 menționează doar consiliul local și primarul.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm autorului reviziurea textului normei prin prisma obiecțiilor formulate.

17

Art.9 alin.(3)

(3) .....Vacanța intervine în cazul demisiei, decesului sau eliberării din funcție a persoanei care a ocupat-o în teeiurile și în condițiile prevăzute de legea nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public.

Această formulare nu acoperă toate cazurile de încetare a raporturilor de serviciu stabilite în legea nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ori potrivit art.61 din respectiva lege, raporturile de serviciu încetează în următoarele cazuri: a) în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor; b) eliberare din funcţie; c) destituire; d) demisie. Considerăm că formularea cuprinsă în art.38 alin.(2) din legea nr.436/2006 este mai reușită: “vacanţa intervine în cazul încetării raporturilor de serviciu ale secretarului, conform Legii nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.”

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reieșind din obiecțiile formulate, recomandăm reviziurea textului normei, fie excluderea lui întru evitarea dublărilor prevederilor în legislație.

18

Art.10

Articolul 10. Dizolvarea consiliului municipal Consiliul local poate fi dizolvat înainte de expirarea mandatului în circumstanțele și în condițiile prevăzute de Codul electoral și de Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală.

Codul electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997 nu reglementează modul de dizolvare a consiliilor locale.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile

Este necesar de a exclude din textul normei cuvintele „de Codul electoral și”.

19

Cap.III

Capitolul III. Primarul și Aparatul său

Legea privind administrația publică locală nr.436/2006 reglementează în calitate de structură funcțională ce asistă primarul în exercitarea atribuțiilor sale - primaria și nu aparatul său.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm excluderea, fie revizuirea textului "Aparatul său".

20

Art.11 alin.(1)

Articolul 11. Primarul și aparatul său (1) În calitate de primar poate fi ales un cetățean al Republicii Moldova, cu drept de vot, care a împlinit vîrsta de 25 de ani, este locuitor al municipiului de cel puțin un an, are studii medii de specialitate sau studii superioare.

Prevederile în cauză instituie condiții suplimentare existente actualmente în legislație pentru ca un cetățean să poată fi ales în calitate de primar. Potrivit art.124 alin.(2) din Codul electoral nr.1381/1997, au dreptul de a fi aleşi primari cetăţenii Republicii Moldova cu drept de vot care au împlinit, inclusiv în ziua alegerilor, vîrsta de 25 de ani. Proiectul de lege prevede suplimentar ca candidatul să fie locuitor al municipiului de cel puțin un an, să dispună de studii medii de specialitate sau studii superioare. În cazul de față trebuie să facem și o paralelă cu selectarea secretarului consiliului local. Conform proiectului și art.37 din Legea nr.436/2006 persoana numită în funcția de secretar al consiliului municipal Bălți „trebuie să fie licențiat al unei facultăți (secții) de drept sau de administrație publică”, în cazul în care, conform proiectului, primarul municipiului Bălți poate avea „studii medii de specialitate sau studii superioare”. Notăm că anterior în Codul electoral au fost prevăzute condiții suplimentare pentru candidatul la primar, însă ulterior au fost excluse. Oportunitatea inserării unor astfel de condiții suplimentare aparține Legiuitorului, însă în cazul acceptării prevederilor date din proiect, urmează a fi inserate completări și în Codul electoral.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Sugerăm autorului de a aduce în concordanță cu legislația în vigoare condițiile obligatorii pentru candidatul la funcția de primar.

21

Art.12 alin.(1)

Articolul 12. Competențele primarului municipiului Bălți (1) Primarul asigură activitatea autorității executive de exercitare a împuternicirilor administrației publice locale pe teritoriul municipiului Bălți.

Norma este neclară și confuză. Plus la aceasta, norma nu conține prevederi ce ar produce careva efete juridice.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem excluderea acestei norme din conținutul proiectului de lege.

22

Art.12 alin.(2)

Articolul 12. Competențele primarului municipiului Bălți (2) Pe lîngă atribuțiile prevăzute de Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, primarul mai exercită următoarele funcții:

Deși autorul menționează că va enumera un șir de funcții suplimentare celor existente în legea nr.436/2006, totuși regăsim un șir de atribuții care reproduc aceleași atribuții de bază ale primarului din art.29 al legii nr.436/2006. Aici putem nota art.12 alin.(2) pct.1) lit.c), d), e), h), pct.3) lit.f), g), pct.4) lit.a), pct.9 lit.a), b)

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Întru evitarea dublării normelor în legislație și pentru a respecta cerințele de tehnică legislativă, propunem revizuirea normelor nominalizate mai sus, fie chiar excluderea din textul proiectului de lege.

23

Art.12 alin.(2) pct.4) lit.d)

Articolul 12. Competențele primarului municipiului Bălți (2) Pe lîngă atribuțiile prevăzute de Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, primarul mai exercită următoarele funcții: 4) în domeniul administrării bunurilor proprietate municipală: d) asigură controlul înstrăinării (vînzare, privatizare) a bunurilor domeniului public sau privat ale municipiului;

Prevederile normei contravin prevederilor legislației în vigoare. Or, bunurile proprietate a domeniului public nu pot fi înstrăinate. Potrivit art.2 alin.(1) lit.a) din Legea privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor nr.91 din 05.04.2007, terenurile din domeniul public sînt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile și nu pot fi înstrăinate, și pot fi date numai în administrare, în concesiune, în arendă sau în locaţiune în condiţiile legii. Codul civil la fel menționează în art.296 alin.(4) că bunurile domeniului public sînt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Este necesar de a revizui prevederile normei în cauză pentru a fi aduse în concordanță cu normele existente în legislație ce se referă la regimul juridic al bunurilor din domeniul public al unei unități administrativ teritoriale.

24

Art.12 alin.(2) pct.4) lit.g)

Articolul 12. Competențele primarului municipiului Bălți (2) Pe lîngă atribuțiile prevăzute de Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, primarul mai exercită următoarele funcții: 4) în domeniul administrării bunurilor proprietate municipală: g) transmite în arendă (locațiune) persoanelor fizice și juridice bunurile proprietate a municipiului, în cazul în care termenul arenzii (locațiunii) nu depășește 5 zile calendaristice;

Autorul nu argumentează și explică care sînt acele cazuri în care un bun poate fi dat în arendă (locațiune) pe un termen de pînă la 5 zile calendaristice. Totodată, acordarea acestei împuterniciri primarului este contrară prevederilor art.14 alin.(2) lit.b) din legea nr.436/2006, care statuează expres că consiliul local administrează bunurile domeniului public şi ale celui privat ale satului (comunei), oraşului (municipiului). Iar potrivit art.14 alin.(2) lit.c) și d) din legea sus-nominalizată, consiliul local decide darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor domeniului public al satului (comunei), oraşului (municipiului) sau darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor domeniului privat al satului (comunei), oraşului (municipiului), după caz, în condiţiile legii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele

Recomandăm autorului de a revizui prevederile normei întru aducerea în concordanță cu normele existente în legislație ce se referă la administrarea patrimoniului unei unități administrativ teritoriale.

25

Art.13

Articolul 13. Interimatul funcţiei de primar

Aceste prevederi reproduc normele cuprinse în art.34 din legea privind administrația publică locală nr.436/2006. Potrivit prevederilor art.18 alin.(3) din Legea nr.780/2001 „în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele”.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Recomandăm revizuirea textului normei, cu mențiuni de trimitere la normele existente în legea nr.436/2006.

26

Art.14 alin.(6)

(6) Viceprimarilor li se pot aplica, în condiţiile legii, sancțiuni disciplinare pentru anumite omisiuni în exercitarea atribuțiilor.

Aceste prevederi dublează prevederile cuprinse în art.83 al legii nr.436/2006, potrivit căruia Primarii şi viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii raioanelor, consilierii, secretarii şi personalul primăriilor şi aparatelor preşedinţilor raioanelor poartă răspundere juridică în conformitate cu legislaţia în vigoare pentru faptele ilegale comise în exerciţiul funcţiunii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Propunem excluderea acestor prevederi din proiect.

27

Art.18 alin.(2)

Articolul 18. Controlul administrativ (2) Controlul administrativ al activității consiliului municipal, a primarului se efectuează în conformitate cu Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, cu prezenta lege și Regulamentul privind constituirea și funcționarea primariei.

Potrivit art.61 alin.(1) din legea nr.436/2006, activitatea autorităţilor administraţiei publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, precum şi a celor din cadrul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special este supusă controlului administrativ în temeiul Constituţiei, al prezentei legi şi al altor acte legislative. Reieșind din alin.(3) al normei sus-menționate, controlul administrativ include controlul legalităţii şi controlul oportunităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Iar potrivit art.63 alin.(1) din aceeași lege, de organizarea controlului administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale este responsabilă Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile sale teritoriale, conduse de reprezentanţii Guvernului în teritoriu. Vedem deci complexitatea acestui instrument control administrativ, care vizează, în principal, legalitatea activităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Acest control este desfășurat potrivit normelor prevăzute expres în Constituție, legea privind administrația publică locală, alte legi și nicidecum nu poate fi desfășurat potrivit Regulamentului privind constituirea și funcționarea primariei unei localități, așa cum propune autorul.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Recomandăm excluderea textului "Regulamentul privind constituirea și funcționarea primariei".





Concluzii

Scopul promovării acestui proiect este de a adopta o lege integrală, care ar reglementa statutul municipiului Bălți, fapt care, potrivit autorului, ar întări capacitățile administrației publice municipale, ar clarifica raporturile acesteia cu administrația publică a satelor din componența municipiului, cu serviciile publice municipale și ar da un imbold dezvoltării regiunii în ansamblu.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii. Totodată notăm că nota informativă conține mai mult o argumentare generală a necesității de elaborare a prezentului proiect de lege, însă omite să argumenteze cele mai importante prevederi ale proiectului de lege.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit Constituţiei şi Regulamentului Parlamentului, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

La fel, cerințele presupun informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative.

Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă și nu se regăsesc nici pe pagina web a Parlamentului.

Plus la aceasta, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.

Principalele obiecții de conținut asupra textului proiectului de lege se referă la:
- formularea neclară și contradictorie a unor prevederi din proiect, ce poate duce la confuzii și dificultăți de aplicare în practică;
- inserarea în proiect a prevederilor care sînt concurente cu alte prevederi din legislaţie;
- nerespectarea rigorilor tehnicii legislative, limbajului juridic, regulilor de ortografie şi punctuaţie.

Totodată, în rezultatul analizei textului proiectului de lege, am constatat multiple dublări ale normelor statuate în Legea privind administrația publică locală. Dacă e să pornim de la scopul proiectului de lege, atunci acesta urma să prevadă norme complementare celor existente în legislație, care să dezvolte, fie să specifice caracteristicile administrației publice locale din mun. Bălți. Însă autorul reproduce aceleași norme din Legea nr.436/2006 în proiectul de lege înaintat Parlamentului.

În contextul obiecțiilor formulate în prezentul raport, remarcăm necesitatea revizuirii detaliate a textului proiectului de lege întru excluderea normelor contrare legislației, evitarea dublării cadrului legal, întru prevenirea dispersării normelor cu același conținut și/sau scop în acte legislative diferite, precum și întru ajustarea la exigențele normelor tehnicii legislative.

Plus la aceasta, considerăm oportună efectuarea unei reforme ample a administrației publice locale, nu doar a mun. Bălți și mun. Chișinău (proiect de lege înregistrat în Parlament cu nr.84 din 04.03.2016). În caz contrar, vom obține o situație de inechitate pentru celelalte unități administrativ teritoriale în raport cu mun. Bălți și mun. Chișinău a căror administrare se dorește a fi consolidată prin inițiativele legislative înaintate în Parlament.

Rezumînd cele expuse, considerăm că acest proiect de lege poate fi supus procedurilor de dezbatere şi adoptare în cadrul Parlamentului doar dacă legiuitorul va analiza prealabil oportunitatea acestuia și, respectiv, după ce vor fi eliminate toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei