Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.687

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



05 Aprilie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi – art.9'1; Legea cu privire la întreprinderea de stat – art.13'1; ș.a.) (politica bugetar-fiscală pentru anul 2016)

(înregistrat în Parlament cu numărul 108 din 17 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi – art.9'1; Legea cu privire la întreprinderea de stat – art.13'1; ș.a.) (politica bugetar-fiscală pentru anul 2016)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul şi nota informativă la proiectul de Lege au fost plasate pe pagina web a Ministerului Finanţelor, pe portalul particip.gov.md şi pe pagina web a Parlamentului, persoanele interesate avînd posibilitatea să-şi expună opinia cu privire la conţinutul proiectului de Lege. Considerăm, că în acest fel transparenţa decizională în procesul promovării proiectului de Lege cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative (realizarea politicii fiscale, vamale şi bugetare pentru 2016) a fost respectată.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative la proiectul de lege cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative (realizarea politicii fiscale, vamale şi bugetare pe anul 2016), proiectul ”conţine, în fond, propuneri de modificare şi completare a unor acte legislative, care rezultă din obiectivele politicilor fiscale, vamale şi bugetare pe anul 2016, bazate pe prevederile Programului de activitate a Guvernului, Strategiei Naţionale „Moldova 2020”, Acordului de Asociere dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Moldova, pe de altă parte, altor programe şi strategii naţionale. De asemenea, proiectul de lege vizează pe anumite domenii alinierea politicii şi legislaţiei naţionale privind domeniul fiscal şi vamal la ACQUIS-ul comunitar, Acordul General pentru Tarife și Comerț (GATT), Acordul privind aspectele drepturilor de proprietate intelectuală legate de comerț (TRIPs), etc., precum și consolidarea veniturilor bugetare şi simplificării administrării fiscale şi vamale, relaxării agenţilor economici în aspect de desfăşurare a activităţii economice, diminuării proporţiilor de evaziune fiscală şi vamală, consolidării şi eficientizării utilizării resurselor financiare publice”.

Potrivit autorilor, principalele amendamente vizează 2 compartimente principale, şi anume: modificări ce au drept scop realizarea măsurilor de politică fiscală prevăzute în Obiectivele politicii fiscale şi vamale pe termen mediu 2016 – 2018 şi modificări ce au drept scop perfecționarea, concretizarea și corelarea legislației fiscal.

Cît priveşte modificările ce au drept scop realizarea măsurilor de politică fiscală prevăzute în Obiectivele politicii fiscale şi vamale pe termen mediu 2016 – 2018, autorii în nota informativă, odată cu descrierea modificărilor au specificat următoarele scopuri :

La capitolul impozitul pe venit şi TVA, ”scopul măsurilor propuse constă în asigurarea bugetului public naţional cu lichidităţi curente (imediate), excluderea oricăror mecanisme abuzive din partea contribuabililor prin cesiunea creanţelor sale faţă de bugetul public naţional către creditorii săi, precum şi îmbunătăţirea gestionării Managementului Finanţelor Publice”.

La capitolul accize majorarea acestora s-a efectuat : ”în vederea acumulării de surse financiare suplimentare la buget şi dezvoltarea infrastructurii drumurilor, la mărimea creşterii anuale a produsului intern brut nominal prognozat pentru anul 2016 faţă de anul 2015 (11,4%)” şi în vederea ajustării graduale a accizelor la ţigări «la nivelul ţărilor din regiune, inclusiv la standardele europene, fapt ce va permite acumularea de noi surse financiare la buget, precum şi diminuarea consumului articolelor din tutun, mărfuri ce au o influenţă negativă asupra sănătăţii populaţiei şi a dezvoltării societăţii în general”.

La capitolul impozitului funciar pentru terenurile cu destinaţie agricolă şi pentru cele din intravilan şi extravilan majorarea acestuia cu 15% s-a efectuat ”în vederea majorării veniturilor bugetelor autorităţilor publice locale și asigurării autonomiei financiare a acestora”.

Acordarea dreptului autorităților administraţiei publice locale de a finanța evaluarea şi reevaluarea bunurilor imobiliare din sursele bugetului local și altor surse s-a efectuat ”în vederea asigurării autonomiei financiare şi bugetare a autorităţilor publice locale, maximizării eficienţei şi asigurării echităţii în alocarea resurselor, cu menţinerea disciplinei financiare”.

La capitolul introducerii impozitului pe avere, autorii au indicat că ”marea majoritate a contribuabililor se vor găsi în situația de a nu plăti acest impozit, datorită stabilirii unui minim neimpozabil a valorii bunului deținut” şi că această măsură ”este una oportună, nu doar ca măsură corectivă, ci și ca alternativă pentru găsirea de noi resurse publice”.

La capitolul introducerii impozitului pe autovehicule în sistemul taxelor locale, cu excluderea taxei pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova din sistemul taxelor rutiere, scopul este ”asigurarea autonomiei financiare şi bugetare a autorităţilor publice locale, maximizării eficienţei şi asigurării echităţii în alocarea resurselor, cu menţinerea disciplinei financiare”.

La capitolul majorării cotelor taxei pentru folosirea drumurilor Republicii Moldova de către autovehiculele neînmatriculate în Republica Moldova (vinieta) pentru autovehiculele care se află pe teritoriul Republicii Moldova o perioadă mai mare de timp, scopul este ”acumularea de surse financiare suplimentare la buget”.

Cît priveşte îngustarea bazei impozabile a taxei pentru dispozitivele publicitare, potrivit autorilor, aceasta a fost propusă ”în scopul diminuării poverii fiscale a contribuabililor, precum și simplificarea și eficientizarea administrării fiscale a acesteia”.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul de lege cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative (realizarea politicii fiscale, vamale şi bugetare pe anul 2016) a fost plasat pe site-ul Parlamentului pe data de 17 martie 2016. Întrucît Hotărîrea Parlamentului Nr.373-XVI din 29.12.2005 pentru aprobarea Concepţiei privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă stabileşte un termen de 15 zile lucrătoare în care organizaţiile societăţii civile pot să prezinte contribuţiile, iar proiectul de Lege a fost dezbătut în şedinţă plenară şi adoptat în prima lectură pe data de 01 aprilie 2016, considerăm că termenul de cooperare cu societatea civilă nu a fost respectat.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă anexată la proiect, deşi extrem de voluminoasă, nu conţine o justificare suficientă a promovării modificărilor propuse. Aceasta, de fapt, conţine o descriere a modificărilor şi menţiuni de ordin general. Avînd în vedere volumul considerabil de modificări (domenii şi caracter diferit de intervenții) şi perioada, în general, restrînsă în care acestea sunt examinate, există riscuri majore ca: după punerea în aplicare a acesteia să se constate că au fost aprobate prevederi cu impact major negativ asupra bugetului public național sau asupra contribuabililor; sub „umbrela promovării legii cu privire la realizarea politicii fiscale, vamale şi bugetare” să fie promovate modificări legislative în detrimentul interesului public.

În legătură cu promovarea acestui proiect trebuie să menţionăm, că ar fi necesar şi util ca toate noutăţile legislative în domeniul administrării fiscale, cum ar fi, de exemplu, introducerea unor taxe/impozite noi, să fie examinate în procese legislative separate și cu respectarea cadrului normativ privind procesul decizional.

Cît priveşte Legea privind realizarea politicii fiscale, vamale şi bugetare, aceasta ar trebui să reglementeze doar nişte ajustări (de exemplu, ajustarea taxelor la inflaţie) în dependenţă de evoluţia economiei sau alte măsuri previzibile pentru mediul de afaceri (în condiţiile actuale planificarea afacerilor este imposibilă). Această regulă ar trebui să poată fi nesocotită doar în condiții extraordinare, atunci cînd parametrii bugetar-fiscali suferă abateri considerabile de la cele planficate.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit.c) a articolului 20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

In nota informativa este indicat expres ca “proiectul de lege respectiv nu necesită efectuarea expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, deoarece nu are ca scop direct armonizarea cadrului normativ naţional la cel comunitar”.

Totodata, in nota informativa autorii au indicat expres ca proiectul de lege “conţine, în fond, propuneri de modificare şi completare a unor acte legislative, care rezultă din obiectivele politicilor fiscale, vamale şi bugetare pe anul 2016, bazate pe prevederile Programului de activitate a Guvernului, Strategiei Naţionale „Moldova 2020”, Acordului de Asociere dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Moldova, pe de altă parte, altor programe şi strategii naţionale” si ca “proiectul de lege vizează pe anumite domenii alinierea politicii şi legislaţiei naţionale privind domeniul fiscal şi vamal la ACQUIS-ul comunitar…..”.

In aceste conditii nu este clar de ce autorii nu au efectuat o analiza a nivelului compatibilitatii a proiectului de act legislativ cu reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost efectuată o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare, nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege şi nici nu fundamentează economic impactul noilor impozite sau majorări de taxe.

De exemplu, introducerea impozitului pe avere nu conține fundamentarea acestei măsuri (de ce anume criteriile de 120 mp și 1.5 mil lei). În multe cazuri în calitate de argumentare sunt prezentate fraze generale sau afirmații cu caracter îndoielnic, care în realitate maschează efectele reale, generate prin adoptarea legii. Acest „tip de fundamentare” este aplicat de mai mulți ani la majorarea accizelor la autoturisme „majorarea cotelor accizelor stabilite în sume fixe (… , autoturisme, …), prin ajustarea acestora la rata inflaţiei prognozată pentru anul 2016 (10,5%). Măsura în cauză are drept scop neadmiterea afectării veniturilor fiscale prin deprecierea mijloacelor băneşti în timp, urmare a fenomenului inflaţionist.” Această măsură aplicată în privinţa autoturismelor, de fapt, este o majorare netă a accizelor, deoarece accizele in cazul dat sunt stabilite în euro, iar inflația în euro pentru anul viitor se prognozează a fi aproape de zero (sau chiar negativă). Astfel, prin această formulă, accizele la autoturisme au crescut cu circa 37% față de 2010. În același timp, pentru accizele pentru țigări, respectîndu-se aceiași regulă formală de ajustare a ”părții fixe”, de fapt, are loc o reducere în termeni reali a accizului.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Potrivit art. 20 lit. e) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, deşi aceasta trebuia elaborată în mod imperativ, avînd în vedere domeniul de reglementare a proiectului de Lege. Lipsa analizei impactului de reglementare generează consecinţe majore negative atît asupra mediului de afaceri, cît şi asupra bugetului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.

De exemplu, cele mai mari riscuri privind existența intereselor de grup sau individuale, se localizează în domeniul aplicării accizelor. În primul rând, este vorba de aplicarea accizelor la produsele din tutun, acestea, în esență fiind diminuate în termeni reali (în timp ce pentru alte produse politica este neadmierea erodării veniturilor). Totodată, aplicarea accizelor la produsele alcoolice nu are o regulă generală bine determinată.

Un alt exemplu se referă stabilirea încă a unei derogări de la regimul de incompatibilităţi, stabilit de alin.1 din art.12 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, prin care secretarul general adjunct al Guvernului să beneficieze de dreptul de a exercita activitate remunerată în cadrul consiliului de administraţie al întreprinderii de stat şi în cadrul consiliului societăţii pe acţiuni în care statul deţine o cotă parte din capitalul social.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

Astfel, prin introducerea impozitului pe autovehicule, in varianta propusă în proiect se prevede şi impozitarea tractoarelor agricole. Amintim, că autorii au schimbat taxa pentru folosirea drumurilor pe impozitul pe autovehicule. Anterior, tractoarele nu constituiau obiect al impunerii la taxa pentru folosirea drumurilor. Din nota informativă nu este clar dacă introducerea impozitării tractoarelor este voinţa deliberată a autorilor sau o eroare în definirea impozitului pe autovehicule.

Prin interzicerea restituirii T.V.A (accize, taxe vamale) în contul stingerii datoriilor creditorilor subiectului impozabil care dispune de decizie de restituire a T.V.A. (accize, taxe vamale), inclusiv persoanelor juridice și fizice cesionari, de fapt, are loc o restrângere a drepturilor de proprietate.

De asemenea, prin ntroducerea impozitului pe avere în forma propusă, există riscul unor prevederi discriminatorii față de unii contribuabili.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului, în general, nu contravin legislaţiei în vigoare. Totuşi, în scopul excluderii eventualelor prevederi concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, ar fi oportună a analiză suplimentară, în special, a cadrului normativ care reglementează impozitul pe autovehicule, fondul rutier şi autorităţile publice locale.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În ansamblu, proiectul de act legislativ conţine unele carenţe de tehnică legislativă. De exemplu, au fost identificate trimiteri la norme care nu există, autorii au utilizat termeni diferiţi pentru instituţiile care deja sunt reglementate în legislaţia naţională sau au fost propuse modificări în legea de modificare, deşi aceasta se încorporează cu actul de bază. Totodată, pe tot cuprinsul textului de act normativ cuvintele „se introduce” urmează a fi substituite cu cuvintele „se completează”.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte mai multe atribuţii ale diverselor autorităţi publice, proceduri administrative noi şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora.

Astfel, organul fiscal a fost investit cu competenţa de a elibera Certificatul de înregistrare în calitate de centru de asistență tehnică pentru instalarea, repararea, deservirea tehnică a mașinilor de casă și de control cu memorie fiscală (Certificat CAT MCC).

De asemenea, proiectul de lege prevede transferul competenţei privind colectarea vinietei de la organele vamale la Ministerul Transportului și Infrastructuri Drumurilor şi transferul competenţei privind colectarea plăților pentru poluarea mediului colectate în vamă de la organele vamale la Ministerul Mediului.

Atribuțiile organelor vamale au fost suplimentate cu competenţa de a coordona aplicarea Nomenclaturii combinate a mărfurilor şi de a gestionează Tariful Vamal Integrat al Republicii Moldova (TARIM).

Prin modificarile aduse art.62 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale Ministerului Finanțelor i s-a permis utilizarea temporară a soldurilor de mijloace financiare din conturile autorităților/instituțiilor publice la autogestiune, deschise în contul unic trezorerial al Ministerului Finanțelor, pentru efectuarea plăților bugetului de stat.

Avînd în vedere amploarea modificărilor propuse şi în lipsa unei fundamentări privind justificarea, calculul economic şi impactul scontat este greu de apreciat efectul noilor reglementări a activităţii autorităţilor publice.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.II

La articolul 131 din Legea nr.146-XIII din 16 iunie 1994 cu privire la întreprinderea de stat (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.2, art.9), cu modificările și completările ulterioare, alineatele (2) și (3) vor avea următorul cuprins: „(2) Selectarea societăților de audit pentru auditarea situațiilor financiare anuale se efectuează de către întreprindere conform criteriilor stipulate la alin. (3). Modul de selectare a societăților de audit și termenii de referință se stabilesc de Guvern. (3) Societatea de audit trebuie să corespundă următoarelor criterii: a) conform situației la data de 31 decembrie a perioadei de gestiune precedente, în anexa la Licența pentru desfășurarea activității de audit să fie indicați cel puțin 2 auditori certificați, unul dintre care să aibă experiență în domeniu de cel puțin 5 ani; b) societatea de audit, precum și auditorii din cadrul societății de audit să nu aibă sancțiuni aplicate în urma controlului extern al calității lucrărilor de audit pentru perioada de gestiune precedentă, fapt confirmat de către Consiliul de supraveghere a activității de audit.”

Autorii au exclus din noua redacţie atuala lit.c) care prevede condiția: ”să aibă în derulare anual, pentru ultimii 2 ani, cel puţin 10 misiuni de audit ale situaţiilor financiare anuale, cu emiterea raportului auditorului”, ceea ce echivalează cu excluderea unui criteriu pentru selectarea societăţii de audit, fără a explica motivele. Excluderea acestui criteriu, în condiţiile în care acest proiect de lege propune eliminarea filtrului Ministerului Finanţelor şi a Guvernului, este de natură să avantajeze societăţile de audit fără experienţă sau cele create special pentru a audita anumite întreprinderi de stat. Redacţia propusă a normei (cu excluderea ceui de a treilea criteriu) pe termen mediu poate să afecteze negativ administrarea situaţiei financiare a întreprinderilor de stat.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Completarea la final a normei cu următorul text: "c) să aibă în derulare anual, pentru ultimii 2 ani, cel puţin 10 misiuni de audit ale situaţiilor financiare anuale, cu emiterea raportului auditorului."

2

Art.III

,,(2) Comisia de certificare obține informația privind lipsa sau existența restanțelor față de bugetul public național ale asociațiilor obștești, consumînd datele respective din sistemul informațional automatizat al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat ,,Contul curent al contribuabilului”, prin intermediul platformei de interoperabilitate instituite de Guvern.”

Utilizarea cuvîntului "consumînd" pentru datele din sistemul informaţional este improprie.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizare a termenilor inadecvaţi

Substituirea cuvîntului "consumînd" cu "utilizînd".

3

Art.IV

Art.IV. – Regulamentul cu privire și utilizarea fondului rutier, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.893-XIII din 26 iunie 1996 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1996, nr.57, art.557), cu modificările și completările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. La punctul 1, litera e) se abrogă. 2. La punctul 4, textul „e)” se exclude. 3. Capitolul VII: titlul va avea următorul cuprins: „Taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizării în calitate de carburanți pentru unitățile de transport auto”; punctul 27 se abrogă.

Autorii proiectului au omis un cuvînt în denumirea actului normativ. Este vorba de Regulamentul cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier.

Coruptibilitate
Greşeală de redactare

Indicarea corectă a denumirii actului normativ.

4

Art.V

Redacţia propusă a alin.(1prim) repetă fidel conţintul propus de autori ( a se vedea Art.II din prezentul proiect) din alin.(3) din art.13/1 din Legea cu privire la întreprinderea de stat. În scopul asigurării selectării unor societăţi de audit experimentate pentru auditarea SA în care cota statului depăşeşte 50% din capitalul social, consideră, necesar să fie prevăzut un criteriu suplimentar privind dovada experienţei profesionale a societăţii de audit.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Completarea la final a normei cu următorul text: "c) să aibă în derulare anual, pentru ultimii 2 ani, cel puţin 10 misiuni de audit ale situaţiilor financiare anuale, cu emiterea raportului auditorului."

5

Art.VI p.2

2. Articolul 6: alineatul (5) se completează cu litera g) cu următorul cuprins: ,,g) impozitul pe avere;”;

Autorii stabilesc un nou tip de impozit de stat - impozitul pe avere. Din nota informativă şi din proiect, rezultă că acesta este, de fapt, un impozit pe imobilele a căror dimensiune depăşeşste 120 m2 și valoarea estimată, apreciată de către organele cadastrale teritoriale este de peste 1,5 milioane de lei. În aceste condiţii "impozitul pe avere", promovat de autori se suprapune cu impozitul pe bunurile imobiliare, care este un impozit local.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Regîndirea acestui impozit.

6

Art.VI p.5

„Articolul 17. Impozitarea venitului proprietarului decedat

Veniturile generate de proprietatea persoanei decedate se consideră venituri ale succesorului după acceptarea succesiunii.”

Denumirea normei este improprie, întrucît se impozitează efectiv moştenirea/succesiunea, pe care o dobîndeşte moştenitorul/succesorul. În plus, din redacţia normei rezultă că în situaţia în care moştenirea, în acelaşi timp, este culeasă de stat şi un moştenitor (persoană fizică), impozitul va fi plătit de moştenitorul persoană fizică pentru întreaga moştenire (chiar şi pentru ceea ce nu a dobîndit).

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea denumirii articolului. Completarea normei cu următorul text "proporţional cotei moştenite".

7

Art.VI p.46

La articolul 161, alineatul (2) se completează în final cu textul ,, , precum și în cazul practicării activităților profesionale licențiate ori autorizate sau activităților de întreprinzător desfășurate în mod independent”.

Propoziţia a 2-a din alin.(2) a art.161 în redacţia actuală are următorul conţinut "Legislaţia fiscală poate să prevadă ca persoana căreia i s-a atribuit cod fiscal să se înregistreze suplimentar ca plătitor al diferitelor tipuri de impozite şi taxe." Din simpla lectură a acestei propoziţii, deducem că ea nu comportă vreo încărcătură normativă. În consecinţă, completarea ei cu vreun text nu are niciun sens. Mai mult decît atît, ea ar trebui, în general, exclusă.

Coruptibilitate
Prevederi fără conţinut normativ

Excluderea propoziţiei 2 din alin.(2) din art.161

8

Art.VI p.52

(7) Din data expirării valabilității actului de suspendare, obligațiile fiscale, luate la evidență specială conform art.206 alin.(1) lit.c) și lit.c/1) se restabilesc în conturile contribuabilului cu data inițială a actului de suspendare.”

Litera c/1 nu există în art.206 alin.(1)

Coruptibilitate
Eroare de redacţie

Înlăturarea erorii

9

Art.VI p.54

(3) Amînarea sau eșalonarea stingerii obligației fiscale se acordă contribuabilului, în următoarele cazuri:.....................e) alte circumstanțe ce duc la imposibilitatea stingerii obligațiilor fiscale, cu confirmarea documentară privind măsurile întreprinse de contribuabil pentru stingerea acestor obligații fiscale.

Stabilirea unor cazuri neexhaustive pentru amînarea sau eşalonarea obligaţiei fiscale este de natură să genereze abuzuri din partea organului fiscal.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii

Temeiurile de amînare sau eşalonare a stingerii obligaţiei fiscale trebuie să fie stabilite exhaustiv.

10

Art.VI p.54

(8) Nu se admite încheierea unui nou contract de amînare sau eșalonare a uneia și aceleiași obligații fiscale cu contribuabilul care nu a îndeplinit condițiile contractului precedent.

Excluderea posibilităţii semnării unui nou contract de amînare cu contribuabilii care din motive neimputabile lor nu au putut îndeplini condiţiile contractului precedent ar fi inechitabilă.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Norme inechitabile

Completarea textului cu cuvintele "din motive imputabile acestuia".

11

Art.VI p.74

La articolul 279, alineatul (6) se completează în final cu textul ,,bugetul local și alte surse conform legislației”.

În actuala redacţie a alin.(6) din art.279, "finanţarea lucrărilor de evaluare a bunurilor imobiliare se efectuează de la bugetul de stat". Prin această modificare se transmit noi atribuţii în sarcina autorităţilor publice locale, fără a se preciza sursele din bugetul local care vor acoperi această atribuţie.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Revizuirea normei

12

Art.VI p.75 Titlul VI 2

Articolul 287 13. Noțiuni

În sensul prezentului titlu, se definește următoarea noțiune:

Impozitul pe avere – impozit aplicat asupra bunurilor imobiliare (cu excepția terenurilor), în cazul în care acestea satisfac condițiile specificate în prezentul titlu.

Avînd în vedere definiţia, "impozitul pe avere", promovat de autori, se suprapune cu impozitul pe bunurile imobiliare, care este un impozit local

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Revizuirea acestui termen

13

Art.VI p.75 Titlul VI 2

Articolul 287 14. Subiecții impunerii .................... (2) În cazul în care bunurile imobiliare reglementate de prezentul capitol se află în proprietate (în folosință) comună în diviziune a mai multor persoane, subiect al impunerii este considerată fiecare dintre aceste persoane, în cota-parte care îi revine.

Autorii proiectului induc în eroare destinatarii legii cu privire la noţiunea de "proprietate", echivalînd-o cu ce de "folosinţă". În cazul în care nu va fi înlăturată această gravă deficienţă, aplicarea normei este de natură să genereze abuzuri, întrucît creează condiţii pentru solicitarea achitării impozitului şi pentru persoanele care închiriază sau dispun de contracte de comodat. Utilizarea termenului de proprietate comună în diviziune este improprie. În legislaţia civilă este utilizat termenul de proprietate comună pe cote părţi.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Excluderea cuvîntului "(folosinţă)". Înlocuirea cuvintelor "în diviziune" cu "pe cote părţi".

14

Art.VI p.75 Titlul VI 2

Articolul 287 15.Obiect al impunerii și baza impozabilă (1) Obiecte ale impunerii cu impozitul pe avere sînt bunurile imobiliare (cu excepția terenurilor): a) care au suprafața mai mare de 120 m2 și valoarea estimată, apreciată de către organele cadastrale teritoriale, depășește 1,5 milioane de lei; b) în cantitate, ce depășește o unitate. (2) În cazul în care bunul imobiliar este obiect al unui credit imobiliar (ipotecar) sau a unui contract de leasing financiar, obiect al impunerii va constitui diferența pozitivă formată între valoarea estimată a bunului imobiliar și suma rămasă pînă la stingerea totală a creditului sau contractului de leasing financiar, în cazul în care aceasta corespunde criteriilor specificate la alin.(1) lit.a). (3) Nu constituie obiect al impunerii în baza alin.(1) lit.b): a) bunurile imobile aflate în posesia persoanei, a căror valoare totală nu depășește 1,5 milioane de lei și suprafața nu depășește 120 m2. b) cotele părți din bunul imobil. (4) Baza impozabilă a bunurilor imobiliare constituie valoarea estimată a acestor bunuri, apreciată de către organele cadastrale teritoriale.

Alineatul (1) defineşte obiectul impunerii. Din definiţia dată, rezultă că vor fi impozitate toate imobilele, indiferent de destinaţia acestora. Au fi echitabil ca statul să impoziteze doar imobilele cu destinaţie locativă, deoarece celelalte cad sub incidenţa regimului de impozitare aplicabil activităţii de întreprinzător. Alineatul (2) stabileşte impozitarea imobilelor, care încă nu au fost răscumpărate de viitorii proprietari, în partea răscumpărată. Această prevedere, la fel, este inechitabilă, întrucît imobilul încă nu este dobîndit de proprietar şi este posibil că acesta nici măcar încă nu-l foloseşte, închiriind un spaţiu locativ. În această ipoteză rezultă că se impozitează sumele de bani investite în imobil şi nu imobilul. Cum va fi determinată valoarea imobilului? şi ce se întîmplă cu sumele plătite în calitate de impozit, dacă persoana nu a reuşit să răscumpere acel imobil? - acestea sînt întrebări la care proiectul de Lege nu oferă răspunsuri. În alineatul (3) autorii au echivalat noţiunea de "posesie" cu cea de "proprietate". În cazul în care nu va fi înlăturată această gravă deficienţă, aplicarea normei este de natură să genereze abuzuri. Litera b) din alin.(3) contravine art.287 14 alin.(2)

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Completarea alin.(1) cu cuvintele "cu destinaţie locativă". Excluderea alin.(2). Substituirea cuvîntului "posesie" cu cuvîntul "proprietate". Excluderea lit.b) din alin.(3)

15

Art.XIII p.1

21 2) control fizic – un set de acțiuni de verificare a mărfurilor, mijloacelor de transport, trimiterilor poștale internaționale și bagajelor persoanelor fizice, care se efectuează în scopul de a confirma informațiile despre natura, originea, starea și cantitatea de mărfuri aflate sub control vamal, prezența de bunuri, mijloace de transport și spații marfare, starea sigiliilor, ștampilelor și altor mijloace de identificare;”

Definiţia ar trebui să conţină o enumerare exhaustivă a tuturor mijoacelor de identificare. În caz contrar, această normă este generatoare de abuzuri.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Enumerarea exhaustivă a tuturor mijoacelor de identificare sau excluderea cuvintelor "şi altor mijloace de identificare".

16

Art.XIII p.1

,,53) citație de audit post-vămuire/reverificare – înscris prin care persoana este invitată la organul vamal ca să depună documente, mărturii, să prezinte alte informații relevante pentru efectuarea controlului ulterior sau să ia act de rezultatele controlului ulterior;”

Definiţia ar trebui să conţină o enumerare exhaustivă a tuturor acţiunilor pe care trebuie să le efectueze o persoană pentru auditul post-vămuire/revendicare.. În caz contrar, această normă este generatoare de abuzuri.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Enumerarea exhaustivă a tuturor acţiunilor pe care trebuie să le efectueze o persoană pentru auditul post-vămuire/revendicare sau excluderea cuvintelor "să prezinte alte informaţii relevante".

17

Art.XIII p.1

72) indicatori de risc – anumite criterii care luate împreună servesc ca un instrument practic pentru determinarea și selectarea spre control a operațiunilor vamale care prezintă risc de încălcare a legislației vamale. Aceste criterii au parametri prestabiliți, devierea de la care sau corespunderea cu care permite selectarea spre control;

Noţiunea de indicatori de risc este definită în Hotărîrea Guvernului nr.1144 din 03.11.2005 cu privire la aprobarea Concepţiei sistemului de administrare a riscurilor în Serviciul Vamal.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea normei

18

Art.XIII p.5

Articolul 491. Dispoziții generale La cererea principalului obligat sau a destinatarului, Serviciul Vamal poate să autorizeze utilizarea următoarelor proceduri simplificate de tranzit național:

Această prevedere este generatoare de abuzuri din partea serviciului vamal, deoarece este discreţionară.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea cuvintelor "poate să"

19

Art.XIII p.17

17. Articolul 186 se completează cu alineatul (4) cu următorul cuprins: „(4) Terenurile atribuite organelor vamale în scopuri vamale, amplasate în punctele de trecere a frontierei de stat, pot fi date în arendă în baza unui contract încheiat în modul stabilit de lege, prin negocieri directe.”

Această normă este generatoare de abuzuri din partea reprezentanţilor organelor vamale (în conformitate cu alin.(9) din art.35 a Legii cu privire la frontiera de stat, "orice activitate la punctele de trecere care nu contravine legislaţiei în vigoare, cu excepţia controlului la trecerea frontierei şi a controlului vamal, se efectuează cu acordul şefilor subdiviziunilor Poliţiei de Frontieră şi ai Serviciului Vamal, eliberîndu-se în acest scop permise"). Totodată, potrivit Legii cu privire la frontiera de stat, punct de trecere constituie orice loc organizat şi autorizat de Guvernul Republicii Moldova pentru trecerea frontierei de stat. Dacă terenurile atribuite organelor vamale în scopuri vamale sînt peste necesităţile organelor vamale, logic, acestea ar trebui retrase, iar un astfel de contract de arendă ar fi trebuit să fie încheiat cu Guvernul.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Excluderea p.17

20

Art.XIII p.18

(6) Contestația de la alin.(5) se examinează în termen de 30 de zile de către Serviciul Vamal, care decide asupra contestației, fapt adus la cunoștință solicitantului. Decizia Serviciului Vamal privind respingerea contestației sau neinformarea în termen a solicitantului nu îl privează pe acesta de dreptul de a se adresa în instanța de contencios administrativ.

Această normă este inutilă, deoarece este evident că se va aplica Legea cu privire la contenciosul administrativ.

Coruptibilitate
Normă inutilă

Excluderea propoziţiei "Decizia Serviciului Vamal privind respingerea contestației sau neinformarea în termen a solicitantului nu îl privează pe acesta de dreptul de a se adresa în instanța de contencios administrativ."

21

Art.XIII p.18

Articolul 186 6. Anularea concursului de selectare a agentului economic partener la crearea zonei de control vamal (1) Organul vamal, din proprie inițiativă, are dreptul să anuleze procedura de concurs derulată în vederea selectării agentului economic partener la crearea zonei de control vamal, dacă această decizie va fi luată înainte de data transmiterii comunicatului informativ privind rezultatul concursului, în următoarele cazuri:

Această normă este generatoare de abuzuri, întrucît oferă discreţia organului vamal de a anula sau nu un concurs de selectare a agentului economic partener, chiar şi dacă prin lege sînt stabilite cazurile în care acesta ar trebui anulat.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Propunem următoarea redacţie "(1) Organul vamal, din oficiu, va anula procedura de concurs derulată în vederea selectării agentului economic partener la crearea zonei de control vamal, dacă această decizie va fi luată înainte de data transmiterii comunicatului informativ privind rezultatul concursului, în următoarele cazuri:

22

Art.XIII p.18

Articolul 186 7. Încetarea colaborării privind crearea zonei de control vamal (1) Colaborarea privind crearea zonei de control vamal încetează: a) la expirarea contractului încheiat între organul vamal și agentul economic partener la crearea zonei de control vamal; b) în baza acordului dintre părțile contractului de colaborare; c) în alte cazuri prevăzute de lege sau de contract.

Cazurile privind încetarea contractului de colaborare privind crearea zonei de control vamal trebuie să fie indicate de o manieră exhaustivă.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Indicarea exhaustivă a cazurilor de încetare a contractelor.

23

Art.XXIV

La articolul 12 alineatul (11) din Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2010, nr. 194-196, art. 637), cu modificările și completările ulterioare, după cuvîntul „viceministru” se introduc cuvintele „sau de secretar general adjunct al Guvernului”.

Prin această normă se stabileşte încă o derogare nejustificată de la regimul de incompatibilităţi, stabilit de alin.(1) din art.12 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Excluderea art.XXIV.

24

Art.XXVIII

1. La articolul 22, alineatul (3) va avea următorul cuprins: „(3) Instanța de insolvabilitate va restitui fără examinare cererea introductivă în toate cazurile, dacă aceasta nu va avea anexat avizul Serviciului Fiscal de Stat aferent informării acestuia de către creditorul(ii) sau debitor despre intenția de a depune cererea introductivă. Avizul Serviciului Fiscal de Stat includ sumele restanțelor debitorului aferent bugetului public național, la momentul sesizării, precum și înștiințarea instanței că, pe parcursul procesului, organul fiscal poate interveni cu sume suplimentare ce pot apărea de pe urma controlului fiscal.”

Înștiințarea instanței că, pe parcursul procesului, organul fiscal poate interveni cu sume suplimentare ce pot apărea de pe urma controlului fiscal, contravine art.11 din Legea insolvabilităţii, deoarece componenţa şi mărimea obligaţiilor debitorului sînt cele existente la momentul depunerii cererii introductive. În plus, acordarea acestui privilegiu doar Serviciului fiscal, dezavantajează ceilalţi creditori.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Excluderea textului "precum și înștiințarea instanței că, pe parcursul procesului, organul fiscal poate interveni cu sume suplimentare ce pot apărea de pe urma controlului fiscal.”

25

Art.XXVIII

La articolul 140, alineatul (2) se completează în final cu textul „cu excepția obligațiilor fiscale, termenul cărora va fi de 90 zile calendaristice de la data intrării în procedură”.

Această modificare va tergiversa nejustificat procedura insolvabilităţii şi va avantaja doar o singură categrie de creditor - fiscul. În plus, această normă contravine prevedrilor alin.(2) din art.4 din Legea insolvabilităţii, care stabileşte că participanţii la proces "trebuie să asigure efectuarea rapidă a actelor şi a operaţiunilor prevăzute în prezenta lege, realizarea în condiţiile legii a drepturilor şi a obligaţiilor celorlalţi participanţi la aceste acte şi operaţiuni".

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Excluderea p.2 din ArtXXVIII.





Concluzii

Proiectul de lege cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative (realizarea politicii fiscale, vamale şi bugetare pe anul 2016) a fost elaborat de Guvern şi, potrivit autorului, „conţine, în fond, propuneri de modificare şi completare a unor acte legislative, care rezultă din obiectivele politicilor fiscale, vamale şi bugetare pe anul 2016, bazate pe prevederile Programului de activitate a Guvernului, Strategiei Naţionale „Moldova 2020”, Acordului de Asociere dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Moldova, pe de altă parte, altor programe şi strategii naţionale.”

Potrivit autorilor, principalele amendamente vizează 2 compartimente principale, şi anume: modificări ce au drept scop realizarea măsurilor de politică fiscală prevăzute în Obiectivele politicii fiscale şi vamale pe termen mediu 2016 – 2018; şi modificări ce au drept scop perfecționarea, concretizarea și corelarea legislației fiscal.

Astfel, proiectul de Lege prevede modificarea şi/sau completarea următoarelor acte legislative: Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi; Legea cu privire la întreprinderea de stat; Legea cu privire la asociaţiile obşteşti; Regulamentul cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier, aprobat prin Hotărîrea parlamentului nr.893-XIII din 26.06.1996; Legea privind societăţile pe acţiuni; Codul fiscal; Legea cu privire la tariful vamal; Legea pentru punerea în aplicare a titlului III a Codului fiscal; Legea privind plata pentru poluarea mediului; Legea cu privire la patenta de întreprinzător; Legea pentru punerea în aplicare a titlului IV a Codului fiscal; Legea pentru punerea în aplicare a titlului VI a Codului fiscal; Codul vamal; Legea pentru punerea în aplicare a titlului V a Codului fiscal; Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător; Legea cu privire la notariat; Codul de procedură civilă; Legea privind finanţele publice locale; Legea contabilităţii; Legea privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi întreprinzătorilor individuali; Legea privind partidele politice; Codul contravenţional; Codul subsolului; Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică; Legea privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător; Legea privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici; Legea privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător; Legea insolvabilităţii; Legea privind bursele private; Codul transporturilor rutiere; Codul educaţiei; Legea privind aprobarea Nomenclaturii combinate a mărfurilor; Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

Proiectul şi nota informativă la proiectul de Lege au fost plasate pe pagina web a Ministerului Finanţelor, pe portalul particip.gov.md şi pe pagina web a Parlamentului, persoanele interesate avînd posibilitatea să-şi expună opinia cu privire la conţinutul proiectului de Lege. În acest fel transparenţa decizională în procesul promovării proiectului de Lege cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative (realizarea politicii fiscale, vamale şi bugetare pentru 2016) a fost respectată.

Nota informativă anexată la proiect nu conţine:
o analiza a nivelului compatibilitatii a proiectului de act legislativ cu reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare;
o fundamentare economico-financiară, deşi proiectul presupune cheltuieli financiare şi de altă natură;
o analiză a impactului de reglementare, deşi proiectul vizează direct şi activitatea de întreprinzător.

Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia: rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general; rezultă prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

Prevederile proiectului, în general, nu contravin legislaţiei în vigoare. Totuşi, în scopul excluderii eventualelor prevederi concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, ar fi oportună a analiză suplimentară, în special, a cadrului normativ care reglementează impozitul pe autovehicule, fondul rutier şi autorităţile publice locale. Proiectul de act legislativ conţine unele carenţe de tehnică legislativă.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei