Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.678

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



01 Aprilie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal al RM – art.54, 93, 104; Codul de procedură penală al RM – art.52, 475, 483 ș.a.; Codul de executare al RM – art.174, 249, 270 ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 82 din 04 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal al RM – art.54, 93, 104; Codul de procedură penală al RM – art.52, 475, 483 ș.a.; Codul de executare al RM – art.174, 249, 270 ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională La etapa elaborării proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative, autorul nemijlocit al proiectului - Ministerul Justiției, a respectat etapele asigurării transparenței. proiectul a fost plasat pe pagina web a Ministerului Justiției (http://justice.gov.md/pageview.php?l=ro&idc=192 - pct. 286), atât pentru coordonare cu societatea civilă, cât şi, nemijlocit cu subiecții direct interesați. Referitor la respectarea termenului legal de consultare publică a proiectului de lege - nu putem constata acest fapt din informațiile de pe pagina web a Ministerului Justiției, or, la rubrica corespunzătoare este indicat doar termenul-limită de prezentare a propunerilor şi obiecțiilor, nu şi data la care acest proiect a fost plasat pe pagina web a ministerului.

De asemenea, Ministerul Justiției a informat opinia publica despre transmiterea proiectului la Guvern pentru examinare şi aprobare, indicând data la care a avut loc această transmitere (http://justice.gov.md/pageview.php?l=ro&idc=230 - pct. 149).

În prezent proiectul este plasat pe pagina Parlamentului (http://parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/3103/language/en-US/Default.aspx), unde poate fi accesat (din păcate doar parțial, întrucât amendamentele propuse în proiect la art. 291 alin. (2) - (7) din Codul de executare al Republicii Moldova nu au fost publicate, probabil din greşeală), studiat și, eventual, pot fi transmise opinii la acesta, în adresa comisiei parlamentare responsabile, în cazul dat - Comisia juridică, numiri şi imunități.


4. Scopul promovării proiectului Conform Notei informative la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative acesta a fost elaborat în scopul consolidării sistemului de probațiune juvenilă.

De asemenea, conform Notei informative, proiectul urmărește dezvoltarea şi sporirea eficienței aplicării măsurilor educative, în contextul răspunderii penale, precum şi consolidarea rolului probațiunii la resocializarea şi reintegrarea minorilor.

Suplimentar scopului declarat, analizând prevederile proiectului, considerăm că acestea sunt orientate prioritar spre educarea, resocializarea şi reintegrarea minorului aflat în conflict cu legea. Astfel, propunerile au în centrul atenției persoana minorului şi, doar ulterior, sistemul de probațiune juvenilă. Or, centrul acestui sistem îl constituie persoana şi, abia după aceasta, apare reglementarea probațiunii juvenile ca sistem instituțional ca atare.

De asemenea, conform Notei informative, promovarea proiectului urmărește realizarea obligațiilor asumate de stat pe plan intern (acţiunea C.5.1 din Planul de acţiuni al Guvernului pentru anii 2015-2016, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 680 din 30.09.2015), precum şi pe plan extern (acţiunea B.4.1.1 din Matricea de Politici la Acordul de finanțare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiţiei, semnat la Bruxelles la 14 iunie 2013, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 669 din 2 septembrie 2013).

Totuşi, ţinem să menţionăm că, afirmaţia autorului precum că prezentul proiect va contribui la realizarea acţiunii C.5.1 din Planul de acţiuni al Guvernului pentru anii 2015-2016 - este una eronată, or, acţiunea de la punctul respectiv din plan vizează elaborarea și aprobarea unui act normativ referitor la modalitatea de denunțare a coruperii active de către judecători, procurori, colaboratori ai organelor afacerilor interne, instituțiilor penitenciare, colaboratori vamali și fiscali. Analizând prevederile proiectului, constatăm clar că acestea nu au nici o tangenţă conceptuală cu acţiunea C.5.1 din planul numit.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

La acest punct, remarcăm doar că, pe pagina web a Parlamentului a fost plasată versiunea parţială a proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, fiind omisă ultima pagină a acestuia, fapt pentru care examinarea integrală a proiectului este deficitară.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Aşa cum am remarcat mai sus, la etapa elaborării proiectului, autorul acestuia a respectat parțial etapele asigurării transparenței procesului decizional, deoarece am constatat, cu certitudine că cel puţin una dintre etapele obligatorii ale procesului de asigurare a transparenței nu a fost respectată, cât despre o altă etapă - datele identificate sunt insuficiente pentru a face o concluzie categorică. Astfel:

1. Una dintre etapele stabilite de art. 8 din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional, şi anume - informarea publicului referitor la inițierea elaborării deciziei, nu a fost respectată. Această afirmație se fundamentează pe faptul că, din cele publicate pe pagina web a Ministerului Justiției, în directoriul "Transparenţă decizională", la rubrica "Anunțuri privind inițierea procedurii de modificare a cadrului normativ", la zi, nu există nici un anunț prin care să aibă loc informarea societății despre inițierea elaborării proiectului de lege supus prezentei expertize;

2. Din informațiile plasate pe pagina web a Ministerului Justiției, în directoriul "Transparenţă decizională", la rubrica "Proiecte de acte normative remise spre coordonare", nu putem constata dacă a fost respectat termenul de consultare a proiectului de lege cu societatea civilă şi subiecții direct interesați, întrucât, la capitolul "Termenul" - este menționată doar data-limită până la care obiecțiile/propunerile pot fi transmise autorului.

Având în vedere că nu am putea acum justifica o afirmație categorică, precum că termenul de cooperare cu societatea civilă nu a fost respectat, vom acționa conform principiului bunei-credințe (până la proba contrarie) şi principiului "toate dubiile în favoare", apreciind condiția termenului de coordonare/cooperare cu societatea civilă ca fiind respectată.


7. Suficienţa argumentării. În mare parte Nota informativă la proiectul legii supus expertizei corespunde, structural, prevederilor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Aceasta conţine mențiuni referitoare la condițiile care au impus elaborarea proiectului, scopul pe care acesta îl urmărește. De asemenea, în Nota informativă este relevat conținutul prevederilor proiectului, informații privind fundamentarea economico-financiară şi cheltuielile necesare implementării acestuia. Autorul a indicat şi despre modul de încorporare a proiectului în sistemul actelor normative în vigoare, precum şi despre asigurarea prescripțiilor privind transparența în procesul decizional. Informațiile din urmă, însă, sunt prezentate într-o manieră generalizată, fără a se expune mai exact asupra opiniilor subiecților care au avizat proiectul.

Totuși, Nota informativ la proiect nu conține referințe la reglementările corespondente ale legislației comunitare şi nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Generalizând, am putea constata suficiența parțială a argumentării oferite de autor la proiectul legii vizate.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referințe la reglementările corespondente ale legislației comunitare şi nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Aşa cum spuneam mai sus, Nota informativă la proiect nu conține astfel de referințe. Aceeași afirmație este valabilă şi pentru proiectul de lege. Din aceste considerente, examinarea proiectului de lege prin prisma reglementărilor internaționale a fost efectuată de autorul prezentei expertize, concluzionându într-un final că amendamentele propuse nu contravin instrumentelor internaționale în domeniul justiției juvenile la care statul nostru este parte, precum nici altor instrumente internaționale cu caracter de recomandare, mai mult decât atât, acestea corespund spiritului şi prescripțiilor acestora, printre care, în principal sunt: Convenția cu privire la drepturile copilului, adoptată prin rezoluția Adunării Generale a Națiunilor Unite 44/25 la 20 decembrie 1989; Ansamblul regulilor minime ale Națiunilor Unite cu privire la administrarea justiției pentru minori (Regulile de la Beijing), Principiile Națiunilor Unite pentru prevenirea delincvenței juvenile („Principiile de la Riyadh”), recomandările Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conțină informații privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Respectând această prevedere, autorul proiectului a indicat în Nota informativă la proiect că, implementarea prevederilor acestuia nu necesită cheltuieli financiare suplimentare.

Proiectul propune unele competențe adiționale organului de probațiune, corespunzătoare rolului acestuia şi politicii promovate de sistemul național de probațiune, astfel, competențele în cauză urmează să fie executate în limita alocațiilor bugetare stabilite.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative promovează interesele unei anumite categorii de subiecţi ai sistemului procesual-penal, şi anume - interesele minorilor aflaţi în conflict cu legea, asigurând afectarea minimă a acestora de restricțiile sistemului penal, cât şi educarea, resocializarea şi reintegrarea efectivă a acestora în mediul şi ritmurile sociale obișnuite.

Promovarea acestor interese au ca substrat justificativ, atât Legea nr. 8 din 14.02.2008 cu privire la probațiune, cât şi obligațiile asumate de stat pe plan extern (acţiunea B.4.1.1 din Matricea de Politici la Acordul de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiției, semnat la Bruxelles la 14 iunie 2013, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 669 din 2 septembrie 2013), precum şi, poate în primul rând, vulnerabilitatea acestei categorii de subiecți în cadrul unui proces penal.

Având în vedere categoria de subiecți interesele cărora sunt promovate - minorii aflați în conflict cu legea, vulnerabilitatea acestora, politica statului în domeniul "justiție juvenila", precum şi obligațiile în domeniu, asumate în raport cu partenerii europeni, putem considera că promovarea amendamentelor este una justificată, atât din punct de vedere social, cât, înainte de toate, din punct de vedere legitim.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăților) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sunt concurente cu alte prevederi ale legislației. Or, autorul a avut în vedere să aducă în concordanță toate actele legislative care vizează obiectul de reglementare al proiectului.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic şi respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabilește unele atribuții ale procurorului, instanței de judecată, precum şi ale organului de probațiune în cadrul procesului penal desfășurat cu participarea minorului în calitate de subiect activ al unei fapte infracționale. În acest sens, ne referim la competența procurorului şi instanței de judecată de a aplica măsuri de constrângere cu caracter educativ. Este de reținut, cât şi de apreciat faptul că proiectul exclude discreția acestor subiecți la luarea deciziilor în privința minorului aflat în conflict cu legea, ceea ce reprezintă excluderea elementelor de coruptibilitate ale normelor juridice, cât şi a eventualelor situații de abuz din partea subiecților în cauză, în special din partea procurorului şi a instanței de judecată la luarea deciziei de aplicare a măsurilor de constrângere cu caracter educativ.

Totodată, însă, proiectul statuează şi competența procurorului şi a instanței de judecată, alături de competența organului de urmărire penală (conform normei în vigoare), de a dispune efectuarea referatului presentinţial de evaluare psihosocială a minorului. Cu referire la acest amendament, considerăm că este unul problematic, or, acesta se caracterizează printr-un element de coruptibilitate - paralelismul atribuțiilor. Astfel, autorul acordă aceeași atribuție în competența a trei subiecți, fără a clarifica modul, circumstanțele de realizare a ei pentru fiecare dintre subiecți. Astfel, există riscul apariției conflictului de competențe, cât şi cel al declinării de competențe, fapt ce va genera, în mod cert, prejudicierea intereselor minorului în conflict cu legea.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 475 alin. (3) din CPP al RM

Art. 475, la alin. (3), după cuvântul "penală" se introduc cuvintele ", procurorul sau, după caz, instanţa de judecată".

Prevederea de la art. 475 alin. (3) din CPP al RM, redacția în vigoare, are un caracter imperativ. Astfel, întocmirea referatului presentinţial de evaluare psihosocială a minorului se face la etapa urmăririi penale - fapt ce îl deducem pornind de la subiectul competent cu dispunerea efectuării acestui referat - organul de urmărire penală. Reieşind din denumirea referatului - "presentinţial" - constatăm că, în orice caz, el trebuie să fie efectuat anterior emiterii sentinţei. La includerea noilor subiecţi trebuie să se ia în considerare rolul fiecăruia dintre aceștia în procesul penal. Astfel, instanţa de judecată este un subiect ce urmează să examineze cauza în baza materialelor prezentate, ea neavând un rol activ la instrumentarea cauzei penale, dar doar la examinarea acesteia. Completarea propusă de autor va genera neclaritate referitor la momentul în care acest referat este obligatoriu a fi întocmit, creând, în consecinţă situaţii când, investigarea unei cauze penale în care un minor va avea calitatea de bănuit,învinuit se va face fără a avea un referat presentinţial de evaluare psihosocială a sa, ceea ce se consideră eronat. Or, organul de urmărire penală, procurorul la investigarea cauzei, la luarea deciziei pe cauză după terminarea urmăririi penale sau, corespunzător, la solicitarea sancţiunii pentru fapta săvârșită - în cazul în care transmite cauza în instanţă pentru examinare, trebuie să ţină cont de această evaluare psihosocială. Astfel, la transmiterea cauzei în instanţa de judecată, pentru decurgerea normală, operativă şi calitativă a procesului penal împotriva minorului, referatul presentinţial de evaluare psihosocială a minorului trebuie să existe deja. Totodată, subliniem că punerea unei atribuţii în competenţa a trei subiecţi diferiţi, fără a indica exact condiţiile în care aceştia urmează să exercite această atribuţie - oferă normei un caracter coruptibil. Or, atribuţiile paralele generează conflictul de competenţe între subiecţii investiţi cu atribuţii paralele, precum şi permit declinarea competenţelor de către fiecare dintre autorităţile responsabile. Nivelul de coruptibilitate a acestui element creşte odată în plus, atunci când, în temeiul unor norme legislative, se admite dublarea competenţelor anumitor subiecţi, fie că sunt ei din aceeaşi autoritate, fie că sunt din autorităţi diferite.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se recomandă, ca soluţii de alternativă:
- reformularea prevederii de la art. 475 alin. (3), în vederea instituirii mai clare a obligativității întocmirii referatului presentinţial de evaluare psihosocială a minorului, cu menținerea obligației în competența organului de urmărire penală;

- reformularea prevederii de la art. 475 alin. (3), în vederea instituirii mai clare a obligativității întocmirii referatului presentinţial de evaluare psihosocială a minorului, cu plasarea acestei obligații în sarcina procurorului, întrucât acesta este subiectul care conduce urmărirea penală, respectiv se face responsabil de calitatea urmăririi penale şi veghează la respectarea drepturilor şi libertăților la etapa urmăririi penale;

- excluderea amendamentului din proiectul de lege, întrucât norma de la art. 475 alin. (3) din CPP al RM are un caracter imperativ, asigurându-se astfel, că examinarea cauzei în privința minorului nu va avea loc fără întocmirea unui referatului presentinţial de evaluare psihosocială; iar faptul că dispunerea efectuării acestui referat este plasată în competența organului de urmărire penală, va asigura elaborarea referatului la o fază incipientă a procesului penal, asigurând luarea în considerație a concluziilor din referat la conturarea opiniei/deciziei părții acuzării anterior prezentării cauzei în instanța de judecată, ceea ce va asigura inclusiv respectarea termenului rezonabil la desfășurarea procesului penal.





Concluzii

Proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative a fost elaborat nemijlocit de Ministerul Justiției, fiind aprobat şi promovat de Guvern, în calitate de autor/subiect cu drept de iniţiativă legislativă. Proiectul a fost elaborat în vederea executării obligațiilor asumate de către Republica Moldova prin Acordul de finanțare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiţiei, semnat la Bruxelles la 14 iunie 2013, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 669 din 2 septembrie 2013 (acţiunea B.4.1.1 din Matricea de Politici la acord).

Scopul amendamentelor propuse, conform Notei informative la proiect, este revizuirea sistemului de măsuri de constrângere educative în sensul dezvoltării şi sporirii eficienței acestora, pentru a reuşi educarea, resocializarea şi reintegrarea minorului aflat în conflict cu legea. De asemenea, prevederile proiectului, conform autorului proiectului, vor contribui şi la consolidarea sistemului de probațiune juvenilă.

La elaborarea proiectului au fost respectate regulile transparenței în procesul decizional. Singura deficienţă identificată este plasarea parţială pe pagina web a Parlamentului a proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, astfel, încât amendamentele propuse la art. 291 alin. (2) - (7) din Codul de executare al Republicii Moldova au fost studiate în baza versiunii publicate pe pagina web a Ministerului Justiţiei, în directoriul "Transparenţă decizională", la rubrica "Proiecte de decizii remise spre examinare Guvernului" - http://justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/proiecte_spre_examinare/2016/februarie/Proiectul_legii_redactat_final.pdf.

Proiectul nu contravine standardelor internaționale în domeniul justiției juvenile, prevederilor naționale în domeniu sau în domenii aferente.

Proiectul este elaborat cu respectarea normelor de tehnică legislativă, utilizând un limbaj juridic adecvat, corespunzător prescripţiilor Legii nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative.

În pofida caracteristicilor pozitive relevate supra, în textul proiectului a fost identificat un element de coruptibilitate, şi anume - caracterul paralel al competenţei de a dispune efectuarea referatului presentinţial de evaluare psihosocială a minorului aflat în conflict cu legea, aceasta fiind acordată organului de urmărire penală, procurorului şi instanţei de judecată. Având în vedere lipsa clarităţii condiţiilor de executare a acestei competenţe de către fiecare dintre subiecţii indicaţi, constatăm că există riscul unor conflicte de competenţe, precum şi a unor declinări de competenţe - oricare dintre circumstanţe venind în defavoarea minorului. De asemenea, o astfel de reglementare poate favoriza riscul unor comportamente corupţionale sau, cel puţin abuzive, din partea oricărui dintre subiecţi.

Având în vedere scopurile proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, considerăm oportună promovarea acestuia, după soluționarea/excluderea elementelor de coruptibilitate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei