Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.683

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



04 Aprilie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei – art.10; Legea cu privire la serviciile de plată și moneda electronică – art.3, 8, 27, 77; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 88 din 10 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei – art.10; Legea cu privire la serviciile de plată și moneda electronică – art.3, 8, 27, 77; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință și legea de modificare şi completare a acesteia, la fel, este lege organică.


3. Scopul promovării proiectului Reieșind din nota informativă, acest proiect de lege a fost elaborat în scopul eficientizării condițiilor de activitate a prestatorilor de servicii de plată nebancari, prin eliminarea barierelor operaționale și administrative care împiedică efectuarea unei activități eficiente a acestora și pe piața de servicii de plată în Republica Moldova și, respectiv, majorării nivelului de concurență cu prestatorii bancari de servicii de plată.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Notăm că proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 10.03.2016 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului. Astfel, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare Guvernului, tuturor instituţiilor publice interesate (Banca Națională a Moldovei, Centrul Național Anticorupție), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Din lipsa informaţiilor în nota informativă și pe pagina web a Parlamentului, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

Plus la aceasta, notăm cerința stabilită în art.6 alin.(3) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei nr.548/1995, potrivit căreia orice proiect de act normativ al autorităţilor publice, care priveşte domeniile în care Banca Naţională are atribuţii, va fi adoptat după recepţionarea avizului Băncii Naţionale. Avizul va fi transmis în termen de cel mult 30 de zile de la solicitare.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În nota informativă la proiectul de lege se conțin mai multe referințe la acquis-ul comunitar și standardele internaționale. În speță, autorii menționează că propunerile din proiect au tangență cu mai multe acte europene, precum: Directiva 2007/64/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 13 noiembrie 2007 privind serviciile de plată în cadrul pieţei interne, Directiva 2015/849/CE privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr.648/2012 al Parlamentului European și Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului Euroean și a Consiliului și a Drectivei 2006/70/CE a Comisiei.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Reieșind din prevederile art.13 ale Legii nr.235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător și prevederile art.20 lit.e) din Legea nr.780/2001 privind actele legislative, nota informativă la proiectul de lege trebuie să conțină și actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

În speță, prezentul proiect de lege aduce atingere activității de întreprinzător, or, acesta reglementează activitatea prestatorilor de servicii de plată nebancari și emitenții de monedă electronică. Astfel, considerăm că era necesar ca Analiza impactului de reglementare să fie anexată la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ și publicată pe pagina web a Parlamentului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, fiind vorba de interesele prestatorilor de servicii de plată nebancari și emitenții de monedă electronică. Considerăm că în forma în care este prezentat prezentul proiect de lege, aceste interese pot fi contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Reieșind din argumentele menționate la pct.10 din prezentul Raport, la promovarea proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia ar putea rezulta anumite prejudicii intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Au fost depistate prevederi ale proiectului care sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei și chiar Constituției. Mai detaliat ne expunem în pct.15 al prezentului Raport.

Totodată, trebuie de menționat că în Parlament sînt înregistrate proiectele de legi nr.38 din 17.02.2016, nr.14 din 03.02.2016 și nr.312 din 02.09.2015, nr.113 din 18.03.2016 care conțin norme de modificare și completare a Legii cu privire la Banca Națională a Moldovei și Legii nr.62/2008 privind reglementarea valutară. Reieșind din prevederile art.56 alin.(5) din Regulamentul Parlamentului, dacă sînt înregistrate mai multe proiecte de acte legislative ce vizează modificarea şi/sau completarea mai multor articole din acelaşi act legislativ, la propunerea comisiei sesizate în fond, acestea pot fi comasate, pentru examinare în lectura a doua, într-un singur proiect.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu totodeauna întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic și nu sînt respectate regulile de ortografie şi punctuaţie. Sînt cazuri cînd autorii fac trimitere la norme inexistente. Spre exemplu, la art.II, pct.3 autorii propun ca la art.27, alin.(3) lit.g) din Legea nr.114/2012, sintagma "experiența adecvată" se exclude. Însă, o astfel de literă (lit.g)) în art.27 alin.(3) din lege nu există. Cel mai probabil autorii se referă la lit.c), dar aceștia trebuie să concretizeze norma la care se face propunerea.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Reieșind din faptul că, în mare parte, prevederile proiectului sînt lacunare, confuze, conțin norme de trimitere inexistente, considerăm că procedurile administrative noi, propuse de autori pentru autoritățile publice, nu vor putea fi realizate eficient.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.II pct.2

2. La articolul 8 alineatele (3) și (4) se exclude.

Autorii propun excluderea normelor cuprinse în Legea nr.114/2012, care prevăd că emiterea, distribuirea şi răscumpărarea monedei electronice pe teritoriul Republicii Moldova se realizează doar contra lei/în lei moldoveneşti. La fel, se propune excluderea prevederilor care stabilesc expres că moneda electronică se emite şi se utilizează pe teritoriul Republicii Moldova ca echivalent al leului moldovenesc și excluderea normelor care interzic emiterea şi utilizarea monedei electronice pe teritoriul Republicii Moldova drept echivalent al valutelor străine sau al altor valori variabile. Considerăm că excluderea acestor norme afectează însăși conceptul Legii nr.114/2012 cu privire la serviciile de plată şi moneda electronică. Drept rezultat al acestor modificări, vor surveni neclarități la aplicarea în practică a normelor ce se referă la emiterea, distribuirea şi răscumpărarea monedei electronice pe teritoriul Republicii Moldova. Nu în ultimul rînd, pot apărea interpretări diferite privind rolul monedei naționale în raporturile juridice și economice respective.

Plus la aceasta, la înaintarea acestor propuneri, autorii urmau să țină cont de prevederile art.130 alin.(2) și alin.(3) din Constituție, or, potrivit acestora, moneda națională a Republicii Moldova este leul moldovenesc și dreptul exclusiv la emisia monetară aparţine Băncii Naţionale a Republicii Moldova. Emisia monetară se efectuează conform deciziei Parlamentului. La fel, autorii nu au ținut cont de prevederile art.5 alin.(1) lit.a) din Legea nr.548/1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei, potrivit cărora stabilirea și implementarea politicii monetare și valutare în stat este atribuția de bază a Băncii Naționale a Moldovei.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Recomandăm autorilor revizuirea normelor menționate și aducerea lor în concordanță cu prevederile constituționale. Aceleași obiecții și recomandări le formulăm și pentru pct.4 art.II din proiect ce se referă la modificarea art.77 alin.(1) din Legea nr.114/2012.

2

art.III pct.1

1. La articolul 5 alineatul (2), litera a) după textul "pe baza actelor de identitate" se introduce textul "care pot fi prezentate și în formă electronică";

Esența acestei propuneri constă în posibilitatea persoanelor fizice și juridice, care sînt supuse măsurilor de identificare, cerute de Legea nr.190/2007 cu privire la prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului, de a prezenta acte de identitate în formă electronică. Realizarea în practică a acestor propuneri comportă un risc sporit, deoarece documentele în format electronic pot fi trucate, denaturate, schimbate, falsificate. Astfel, cei ce sînt obligați să verifice aceste acte vor fi în dificultate de a stabili autenticitatea acestora. Plus la aceasta, autorii urmau să țină cont și de pevederile Legii privind actele de identitate din sistemul național de pașapoarte nr.273/1994 și ale Legii privind semnătura electronică și documentul electronic nr.91/2014.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm revizuirea acestor norme pentru a exclude orice interpretare abuzivă.





Concluzii

Potrivit notei informative, acest proiect de lege a fost elaborat în scopul eficientizării condițiilor de activitate a prestatorilor de servicii de plată nebancari, prin eliminarea barierelor operaționale și administrative care împiedică efectuarea unei activități eficiente a acestora și pe piața de servicii de plată în Republica Moldova și, respectiv, majorării nivelului de concurență cu prestatorii bancari de servicii de plată.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare Guvernului, tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Mai mult ca atît, potrivit cerințelor legislației, orice proiect de act normativ al autorităţilor publice, care priveşte domeniile în care Banca Naţională are atribuţii, va fi adoptat după recepţionarea avizului Băncii Naţionale, transmis de BNM în termen de cel mult 30 de zile de la solicitare.

La dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ trebuia să fie anexată și Analiza impactului de reglementare, or, prezentul proiect de lege se referă și la activitatea de întreprinzător, fiind reglementată activitatea prestatorilor de servicii de plată nebancari și emitenții de monedă electronică.

La fel, contrar cerințelor legislației, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege.

În lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă.

Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, fiind vorba de interesele prestatorilor de servicii de plată nebancari și emitenții de monedă electronică. Considerăm că în forma în care este prezentat prezentul proiect de lege, aceste interese pot fi contrare interesului public general.

Autorii propun excluderea normelor care prevăd că emiterea, distribuirea şi răscumpărarea monedei electronice pe teritoriul Republicii Moldova se realizează doar contra lei/în lei moldoveneşti, ceea ce presupune că monedele electronice vor putea fi emise, distribuite și răscumpărate și în valute străine. Însă, autorii nu au corelat aceste propuneri cu normele exprese din Constituție și legislație, or, potrivit acestora: stabilirea și implementarea politicii monetare și valutare în stat este atribuția de bază a Băncii Naționale a Moldovei; moneda națională a Republicii Moldova este leul moldovenesc și dreptul exclusiv la emisia monetară aparţine Băncii Naţionale a Republicii Moldova, care se efectuează conform deciziei Parlamentului. În consecință, drept rezultat al acestor modificări, vor surveni neclarități la aplicarea în practică a normelor ce se referă la emiterea, distribuirea şi răscumpărarea monedei electronice pe teritoriul Republicii Moldova.

Proiectul conține propuneri care acordă posibilitatea persoanelor fizice și juridice, care sînt supuse măsurilor de identificare, cerute de Legea cu privire la prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului, de a prezenta acte de identitate în formă electronică. Realizarea în practică a acestor propuneri comportă un risc sporit, deoarece documentele în format electronic pot fi trucate, denaturate, schimbate, falsificate. Astfel, cei ce sînt obligați să verifice aceste acte vor fi în dificultate de a stabili autenticitatea acestora.

Totodată, datorită faptului că, în mare parte, prevederile proiectului sînt lacunare, confuze, conțin norme de trimitere inexistente, considerăm că procedurile administrative noi, propuse de autori pentru autoritățile publice, nu vor putea fi realizate eficient.

Trebuie să subliniem că formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu totodeauna întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic și nu sînt respectate regulile de ortografie şi punctuaţie.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu va produce efectele dorite.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei