Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.670

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea art.1 alin.(2) al Legii nr.1295-XV din 25.07.2002 privind zona Economică Liberă ”Ungheni-Business”

(înregistrat în Parlament cu numărul 62.2016 din 25 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea art.1 alin.(2) al Legii nr.1295-XV din 25.07.2002 privind zona Economică Liberă ”Ungheni-Business”
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință și legea de modificare şi completare a acestora, la fel, este lege organică. Totodată, potrivit art.72 alin.(3) lit.h) din Constituție, prin lege organică se reglementează modul de stabilire a zonei economice exclusive.


3. Scopul promovării proiectului Reieșind din cuprinsul proiectului de lege și nota sa informativă, acest proiect de lege are ca scop modificarea terenului pe care este amplasată Zona Economică Liberă „Ungheni-Business”, prin excluderea unor suprafețe care, potrivit autorului, nu pot fi utilizate.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, întrucît de la momentul înregistrării proiectului de lege în Parlament (25.02.2016) şi pînă în prezent nu a fost examinat de plenul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001, nota informativă urmează să conțină: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură; e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Totodată, conform art.47 alin.(6) din Legea nr.797/1996, proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, conform cerinţelor legii nr.780/2001.

Deși autorii în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede legea.

Nota informativă la proiectul de lege prezentat nu conține informații și date statistice, calcule economico-financiare și de altă natură necesare determinării oportunității normelor din proiect. Reieșind din prevederile pct.6 din Hotărîrea Guvernului despre aprobarea Concepției privind crearea și dezvoltarea zonelor economice libere nr.783/2002, iniţiatorii introducerii modificărilor în legislaţia privind zonele libere vor prezenta propunerile respective, care trebuie să conţină argumentarea economică privind oportunitatea amendării ei şi consecinţele scontate. În legislaţie pot fi incluse amendamente numai în cazul în care expertiza va stabili că problemele existente pot fi soluţionate exclusiv pe această cale şi că respectivele amendamente nu contravin intereselor statului şi ale rezidenţilor zonei libere. Plus la aceasta, în contextul în care autorii intenționează modificarea configuraţiei zonelor libere, aceștia urmau să țină cont de prevederile pct. 7 din Hotărîrea Guvernului nr.783/2002. Astfel, propunerea de modificare a configuraţiei zonei libere trebuie să conţină explicaţia motivată şi argumentarea economică a oportunităţii acestei modificări, precum şi proiectul nou de planificare a zonei libere, coordonat cu organele centrale şi locale respective ale administraţiei publice. Modificarea configuraţiei zonei libere nu se admite, dacă prin aplicarea ei s-ar putea cauza prejudicii esenţiale altor rezidenţi ai zonei libere sau agenţilor economici din exteriorul zonei libere, precum şi statului.

Mai mult ca atît, autorul menționează în nota informativă că Ministerul Apărării deține mai multe proprietăți pe terenurile propuse a fi excluse din suprafața Zonei Economice Libere „Ungheni-Business” și schema teritoriului de 21,5 ha propusă de autor este coordonată cu Ministerul Apărării.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare Guvernului, tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special, autorităților administrației publice locale), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă și pe pagina web a Parlamentului, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc. Mai mult ca atît, reieșind din prevederile art.3 alin.(2) din legea nr.440/2001, proiectele de acte normative care urmează să reglementeze activitatea zonelor libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorii nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu legislația comunitară și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor (rezidenților ZEL-ului) şi ale statului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din lipsa unor analize aprofundate, necesare determinării oportunității normelor din proiect, precum și în absența avizelor și expertizelor din partea autorităților publice centrale și locale, nu cunoaștem dacă proiectul de lege stabilește și promovează beneficii de grup sau particulare și dacă acestea sînt sau nu contrare interesului public general. La fel, autorul nu face o evaluare a potențialelor beneficii, fie dificultăți pentru rezidenții Zonei, ca urmare a excluderii unor suprafețe din Zona Economică Liberă „Ungheni-Business”. Însă, autorul notează în nota informativă interesul Ministerului Apărării, care are mai multe proprietăți pe terenurile ZEL. De asemenea, am putea presupune că excluderea unor suprafețe de terenuri (287,86 ha) din ZEL ar putea fi motivată de comercializarea ulterioară a acestor terenuri unor grupuri interesate.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Reieșind din argumentele menționate la pct.10 din prezentul Raport, la promovarea proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia ar putea rezulta anumite prejudicii intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Însă, din lipsa unor analize, avize, expertize aprofundate nu cunoaștem care sînt aceste prejudicii și dacă ele sînt sau nu justificate.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei corelative și cu normele actelor normative subordonate legilor. Mai detaliat despre aceste aspecte ne referim în pct.15 al Raportului de expertiză.

Totodată, dorim să atragem atenția și asupra unor aspecte ce țin de subiecții cu drept de înaintare a unei astfel de inițiative legislative. Reieșind din prevederile art.4 alin.(1) din Legea nr.440/2001, zona liberă este creată, la propunerea Guvernului, printr-o lege, adoptată de Parlament în corespundere cu prezenta lege, care va delimita, în acest scop, o parte sau cîteva părţi ale teritoriului Republicii Moldova. În lege vor fi strict determinate hotarele şi configuraţia zonei respective. Astfel, potrivit legii, anume Guvernului îi este acordat dreptul de a înainta proiecte de legi privind crearea zonelor libere, inclusiv proiecte de legi privind modificarea sau completarea legislației speciale cu privire la zonele economice libere. Prin urmare, Guvernul este cel în măsură să vină cu o astfel de inițiativă legislativă în Parlament.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.I

Articolul 1, alineatul (2) din Legea nr.1295-XV din 25.07.2002 privind Zona Economică Liberă „Ungheni-Business”, cu modificările ulterioare, cuvintele un teren de 351,7 ha se substituie cu cuvintele: a) un teren de 41,01 ha în or. Ungheni; b) un teren de 21,5 ha, amplasat în com. Zagarancea.

Potrivit pct.7 din Hotărîrea Guvernului nr.783/2002, propunerea de modificare a configuraţiei zonei libere trebuie să conţină explicaţia motivată şi argumentarea economică a oportunităţii acestei modificări, precum şi proiectul nou de planificare a zonei libere, coordonat cu organele centrale şi locale respective ale administraţiei publice. În speță, notăm că autorii nu au realizat aceste cerințe obligatorii, din care considerente propunerea dată nu poate fi acceptată. Plus la aceasta, în calitate de temei pentru modificarea configuraţiei zonei libere servește propunerea agenţilor antreprenoriatului cu privire la introducerea unui anumit teritoriu în componenţa zonei libere, fie lipsa rezidenţilor din teritoriul zonei libere în decursul unei perioade de timp îndelungate, fie alte motive întemeiate (pct.7 din HG nr.783/2002).

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

În absența tuturor temeiurilor, documentelor, argumentelor cerute de cadrul normativ în vigoare, considerăm inoportună propunerea autorului.





Concluzii

Potrivit autorului, proiectul dat de lege este elaborat cu scopul de a amenda legea specială privind Zona Economică Liberă „Ungheni-Business”, prin excluderea unor suprafețe care, potrivit autorului, nu pot fi utilizate. În consecință, din cele 351,7 ha existente la moment, se propune ca Zona Economică Liberă „Ungheni-Business” să rămănă cu un teren de 41,01 ha în or. Ungheni și un teren de 21,5 ha, amplasat în com. Zagarancea.

Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede Legea 780/2001. Astfel, iniţiatorul introducerii modificărilor în legislaţia privind zonele libere nu au prezentat argumentarea economică privind oportunitatea amendării ei şi consecinţele ce pot surveni în dauna intereselor statului, ale rezidenţilor zonei libere, fie altor subiecți.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare Guvernului, tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special autorităților administrației publice locale), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, or în speță o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

La fel, contrar cerințelor legislației, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege. Mai mult ca atît, potrivit cerințelor legale, proiectele de acte normative care urmează să reglementeze activitatea zonelor libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.

Autorul nu a analizat și nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea prevederilor din proiect cu reglementările legislaţiei comunitare și alte standarde internaționale, fapt ce afectează calitatea reglementărilor propuse.

Propunerile autorului de modificare a configuraţiei zonei libere nu pot fi acceptate în contextul în care lipsesc temeiurile, documentele, argumentele cerute de cadrul normativ în vigoare. În speță, autorul nu a anexat proiectul nou de planificare a zonei libere, coordonat cu organele centrale şi locale respective ale administraţiei publice. La fel notăm absența solicitărilor din partea agenţilor antreprenoriatului, rezidenților, fie altor subiecți în calitate de temeiuri pentru modificarea configuraţiei zonei libere. De remarcat că autorul nu a anexat nici o solicitare, act, document justificativ în acest sens.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de vulnerabilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu poate fi acceptat de Parlament. Din lipsa unor analize aprofundate, necesare determinării oportunității normelor din proiect, precum și în absența avizelor și expertizelor din partea autorităților publice centrale și locale, nu putem stabili dacă prezentul proiect de lege este sau nu contrar interesului public general. Tototată, considerăm că Guvernul este cel în măsură să vină cu o astfel de inițiativă legislativă în Parlament, or, potrivit legii, anume Guvernului îi este acordat dreptul de a înainta proiecte de legi privind crearea zonelor libere și inclusiv proiecte de legi privind modificarea sau completarea legislației speciale cu privire la zonele economice libere.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei