Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.677

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



31 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la comerțul interior – art.21'2; Codul Contravențional al RM – art.273, 400, 408)

(înregistrat în Parlament cu numărul 77 din 03 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la comerțul interior – art.21'2; Codul Contravențional al RM – art.273, 400, 408)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Art.35 al.(3) din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 stabileşte că actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În unele cazuri, actul de modificare sau completare poate avea o forţă juridică superioară celei a actului modificat sau completat. Avînd în vedere că se propune modificarea unei legi organice considerăm că autorul a respectat rigorile legislative la stabilirea categoriei acului de modificare.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit autorului, scopul proiectului de lege expertizat este limitarea efectelor negative asupra mediului, mai ales în ceea ce privește producerea de deșeuri, de a încuraja prevenirea generării de deșeuri și o utilizare mai eficientă a resurselor, limitând, în același timp, efectele socioeconomice negative. Mai precis, propunerea vizează reducerea în Republica Moldova a utilizării de pungi din plastic de unica folosinţă.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, au fost respectate rigorile cooperării cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare viabilă pentru promovarea proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă generală cu privire la poluarea mediului înconjurător prin utilizarea iraționala a pungilor de plastic, fără a face o argumentare concludentă şi pertinentă în susţinerea acestuia. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă, fundamentarea economico-financiară etc.

Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară. Lipseşte analiza impactului de reglementare care este obligatorie în condiţiile în care prevederile proiectului vizează nemijlocit interesele persoanelor fizice şi juridice care practică activitate de întreprinzător.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. La fel, potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordantei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicției constituționale, precum şi coordonarea lui cu legislația în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Autorul nu face referire în nota informativă dacă prevederile acestuia corespund standardelor internaţionale şi nici nu aduce exemple din practica altor state referitor la domeniul reglementat de prezentul proiect de lege. Autorul, în nota informativă, se limitează doar la enunţuri declarative şi descrierea simplistă a problemei ecologice existente în Republica Moldova, fără a face o argumentare şi o sinteză bazată pe date statistice, cercetări etc. şi nu face nici o referinţă la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare (Directiva 94/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 1994 privind ambalajele și deșeurile de ambalaje, Directiva 2004/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 februarie 2004 de modificare a Directivei 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile din ambalaje, Directiva (UE) 2015/720 a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2015 de modificare a Directivei 94/62/CE în ceea ce privește reducerea consumului de pungi de transport din plastic subțire, Avizul Comitetului Economic şi Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje în vederea reducerii consumului de pungi de transport din plastic subțiri 2014/C 214/08) şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Este de menţionat că la implementarea propunerii legislative vor fi necesare cheltuieli financiare, în special, din partea agenţilor economici şi a consumatorilor. Așadar, autorii urmau să efectueze o analiză economico-financiară a costurilor ce urmează a fi suportate şi raportul costuri-beneficii obţinute de la aplicarea prevederilor, modalitatea de înlocuire a pungilor din plastic de unica folosinţă cu alte produse etc. Simpla formulare că „Nu este o procedură complicată, dar are nevoie de puţină imaginaţie” nu poate sta la baza promovării unui proiect de lege care va avea consecințe financiare directe asupra societăţii.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor, consumatorilor şi ale statului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane, însă această prejudiciere tinde să respecte interesul public.

În legătură cu lipsa în nota informativă a unei analize economico-financiare a implementării proiectului de lege nu ne putem expune cu privire la cuantumul eventualelor prejudicii sau benefici aduse întreprinzătorilor, consumatorilor, statului şi nu în ultimul rînd mediului înconjurător.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I pct.1

(1) Se interzice utilizarea/comercializarea pungilor din plastic de unica folosinţă de către unităţile comerciale cu amănuntul ce sunt stipulate în Hotărîrea de Guvern nr.931 din 08.12.2011. (2) Se interzice la casele de marcat amplasate la ieşirea din unităţile comerciale cu amănuntul utilizarea/comercializarea a pungilor din plastic de unica folosinţă.

Potrivit prevederilor art.18 al.(3) al Legii privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele. În speţă considerăm că autorul nu urma să indice doar numărul hotărîrii de Guvern fără indicarea denumirii acesteia, dar urma să facă trimitere la Nomenclatorul unităţilor comerciale care desfăşoară comerţ cu amănuntul aprobat prin Hotărîrea de Guvern nr. 931 din 08.12.2011 cu privire la desfăşurarea comerţului cu amănuntul. La fel, considerăm că autorul urma să ofere o noţiune a termenului de „pungă din plastic de unica folosinţă” or, există mai multe tipuri de pungi care pot şi nu trebuie să cadă sub incidenţa prevederilor în cauză: spre exemplu: pungile cu grosimea peretelui mai mare de 50 microni care pot fi refolosite sau pungile din plastic cu grosimea peretelui mai mică de 15 microni („pungi din plastic foarte subțire”), utilizate ca ambalaje primare pentru produsele alimentare în vrac, atunci când utilizarea acestora este necesară din motive de igienă sau când utilizarea acestora contribuie la prevenirea risipei de alimente etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuiea textului normei.

2

Art.II pct.1

... cu amendă de la 100 la 200 de unităţi convenţionale sau cu amendă în mărimea valorii produsului respectiv, dar nu mai puţin de 200 de unităţi convenţionale, aplicată persoanei juridice.

La aplicarea legii contravenţionale se ţine cont de caracterul şi de gradul prejudiciabil al contravenţiei, de persoana făptuitorului şi de circumstanţele atenuante ori agravante. Orice pedeapsă trebuie să fie clară, iar formularea acesteia trebuie să fie precisă şi indiscutabilă. Formularea propusă de autori a pedepsei aplicabilă persoanelor juridice nu se încadrează în cerinţele unei sancţiuni previzibile, deoarece iniţial autorul stabileşte pentru persoanele juridice o amendă plafonată pînă la 200 de unităţi convenţionale ca ulterior să stabilească că amenda nu trebuie să fie mai mică de 200 de unităţi convenţionale. La fel autorul stabileşte două modalităţi de sancţionare a persoanei juridice sub formă de amendă, dar criterii diferite de stabilire a acestora, fără a face o claritate a condiţiilor, criteriilor, modului de alege a unei pedepse sau al altei.

Coruptibilitate
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea textului "sau cu amendă în mărimea valorii produsului respectiv, dar nu mai puţin de 200 de unităţi convenţionale"

3

Art.II pct.2 şi pct.3

Art.400 al.(1), după sintagma art.272 se completează cu sintagma "art.273 al.(2/1)" Art.408 al.(1), după sintagma art.273 pct.1)-4), 6)-13) se completează cu sintagma "art.273 al.(2/1)"

Dublarea funcţiilor de constatare și sancționare. Se pune în sarcina a două instituţii de control constatarea, examinarea şi sancţionarea a uneia şi aceiaşi contravenţii.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se recomandă eliminarea dublării respective și identificarea unei singure opțiuni privind agentul constatator al contravenției respective.





Concluzii

Scopul proiectului de lege expertizat, potrivit autorilor, este limitarea efectelor negative asupra mediului, mai ales în ceea ce privește producerea de deșeuri, de a încuraja prevenirea generării de deșeuri și o utilizare mai eficientă a resurselor, limitând, în același timp, efectele socioeconomice negative. Mai precis, propunerea vizează reducerea, în Republica Moldova, a utilizării pungilor din plastic de unica folosinţă.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare viabilă pentru promovarea proiectului. Autorii, se limitează doar la enunţuri declarative şi descrierea simplistă a problemei ecologice existente în Republica Moldova, fără a face o argumentare şi o sinteză bazată pe date statistice, cercetări etc. şi nu face nici o referinţă la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare (Directiva 94/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 1994 privind ambalajele și deșeurile de ambalaje, Directiva 2004/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 februarie 2004 de modificare a Directivei 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile din ambalaje, Directiva (UE) 2015/720 a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2015 de modificare a Directivei 94/62/CE în ceea ce privește reducerea consumului de pungi de transport din plastic subțire, Avizul Comitetului Economic şi Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje în vederea reducerii consumului de pungi de transport din plastic subțiri 2014/C 214/08) şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, cerinţă expres prevăzută de art.20 lit.c) şi art.23 alin.(2) lit.d) din Legea privind actele legislative nr.780/2001.

Este de menţionat că la implementarea propunerii legislative vor fi necesare cheltuieli financiare, în special din partea agenţilor economici şi a consumatorilor. Astfel, autorii urmau să efectueze o analiză economico-financiară a costurilor ce urmează a fi suportate şi raportul costuri-beneficii obţinute de la aplicarea prevederilor, modalitatea de înlocuire a pungilor din plastic de unica folosinţă cu alte produse etc. Simpla formulare că „nu este o procedură complicată, dar are nevoie de puţină imaginaţie” nu poate sta la baza promovării unui proiect de lege care va avea consecințe financiare directe asupra societăţii.

La fel, proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor, consumatorilor şi ale statului.

Potrivit prevederilor art.18 al.(3) al Legii privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 în cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele. În speţă, considerăm că autorul nu urma să indice doar numărul hotărîrii de Guvern fără indicarea denumirii acesteia, dar trebuia să facă referință la Nomenclatorul unităţilor comerciale care desfăşoară comerţ cu amănuntul aprobat prin Hotărîrea de Guvern nr. 931 din 08.12.2011 cu privire la desfăşurarea comerţului cu amănuntul.

La fel, considerăm că autorul urma să ofere descifrarea noţiunii de „pungă din plastic de unica folosinţă” or, există mai multe tipuri de pungi care pot şi nu trebuie să cadă sub incidenţa prevederilor în cauză: spre exemplu: pungile cu grosimea peretelui mai mare de 50 microni care pot fi refolosite sau pungile din plastic cu grosimea peretelui mai mică de 15 microni („pungi din plastic foarte subțire”), utilizate ca ambalaje primare pentru produsele alimentare în vrac, atunci când utilizarea acestora este necesară din motive de igienă sau când utilizarea acestora contribuie la prevenirea risipei de alimente etc.

Modificările propuse la Codul contravenţional nu se încadrează în cerinţele unei sancţiuni clare şi previzibile, deoarece autorul stabileşte două modalităţi de sancţionare a persoanei juridice sub formă de amendă, dar criterii diferite de stabilire a acestora, fără a face o claritate a condiţiilor, criteriilor, modului de aplicare a uneia sau alte sancțiuni. La fel, modificările propuse admit dublarea funcţiilor de control, deoarece constatarea, examinarea şi sancţionarea a unei şi aceiaşi contravenţii se pune în sarcina a două instituţii de control.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate omisiunile și elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu poate fi acceptat de Parlament. Din lipsa unor analize aprofundate, necesare determinării oportunității normelor din proiect, precum și în absența avizelor și expertizelor din partea autorităților publice centrale și locale, nu putem stabili dacă prezentul proiect de lege este sau nu contrar interesului public general.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei