Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.679

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



01 Aprilie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.113 din 18.05.2012 cu privire la stabilirea principiilor și a cerințelor generale ale legislației privind siguranța alimentelor (art.8'1, 8'2, 8'3 ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 83 din 04 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.113 din 18.05.2012 cu privire la stabilirea principiilor și a cerințelor generale ale legislației privind siguranța alimentelor (art.8'1, 8'2, 8'3 ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Art.35 al.(3) din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 stabileşte că actul legislativ de modificare sau completare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. În unele cazuri, actul de modificare sau completare poate avea o forţă juridică superioară actului modificat sau completat. Avînd în vedere că se propune modificarea unei legi organice considerăm că autorul a respectat rigorile legislative la stabilirea categoriei acului de modificare.


3. Transparenţa decizională Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasat pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 04.03.2016 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.

În acest context, transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a acestuia, pare a fi asigurată.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative proiectul de Lege a fost elaborat întru realizarea angajamentelor Repulicii Moldova în urma semnării Acordului de Asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană, ce urmează a fi implementate în perioada anilor 2014 - 2016, în scopul dezvoltării şi implementării Sistemului Rapid de Alertă pentru Alimente şi Furaje.

Concomitent, proiectul vine să asigure realizarea Planului de acţiuni al Guvernului pentru anul 2014, aprobat prin Hotărîrea de Guvern nr.164 din 05.03.2014 şi Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană în perioada 2014-2016, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.808 din 07.10.2014.

Proiectul pune la dispoziţia autorităţilor publice centrale implicate în asigurarea transpunerii în practică a Sistemului Rapid de Alertă pentru Alimente şi Furaje un instrument eficace de notificare a riscurilor prezentate de alimente sau furaje pentru sănătatea umană.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, au fost respectate rigorile cooperării cu societatea civilă.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare viabilă pentru promovarea proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere foarte succintă generală cu privire la cauza şi scopul promovării actului legislativ, fără a face o argumentare concludentă şi pertinentă în susţinerea acestuia. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă, fundamentarea economico-financiară etc.

Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. La fel, potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordantei proiectului cu normele Constituţiei, cu jurisprudența constituțională, precum şi coordonarea lui cu legislația în vigoare.

Lipseşte analiza impactului de reglementare care este obligatorie în condiţiile în care prevederile proiectului vizează nemijlocit interesele cetăţenilor Republicii Moldova şi ale statului în general.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit notei informative şi a modificărilor propuse, actul legislativ a fost elaborat în contextul armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară referitor la siguranţa produselor alimentare. Proiectul transpune capitolul IV din Regulamentul (CE) nr.178/2002 al Parlamentului European şi al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor şi cerinţelor generale ale legislaţiei alimentare, de instituire a Autorităţii Europene pentru Siguranţa Almentară şi de stabilire a procedurilor în domeniul siguranţei produselor alimentare, în special articolele 50 - 53.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Este de menţionat că la implementarea propunerii legislative vor fi necesare cheltuieli financiare alocate din bugetul de stat, fapt confirmat şi de către autor în nota informativă. Așadar, autorii urmau să efectueze o analiză economico-financiară a costurilor ce urmează a fi suportate şi raportul costuri-beneficii obţinute de la aplicarea prevederilor, modalitatea şi capitolul bugetar, sursa reală de acoperire a cheltuielilor necesare etc. Art.131 alin.(6) din Constituţie prevede că nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Atunci cînd legiuitorul în art.20 lit.d) din Legea 780/2001 privind actele legislative, a stabilit că în nota informativă trebuie să se conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură, s-a considerat că autorii proiectelor actelor legislative urmează să identifice aceste surse, să argumenteze cheltuielile, să identifice modalităţile de ajustare a cheltuielilor etc., dar nu doar să constate că la implementarea prevederilor propuse vor fi necesare cheltuieli bugetare. Simpla constatare „În conformitate cu prevederile Hotărîrii de Guvern nr.808 din 07.10.2014 crearea şi implementarea Stemului Rapid de Alertă pentru Alimente ş Furaje se va realiza din contul mijloacelor bugetare” nu poate sta la baza promovării unui proiect de lege care va avea cheltuieli financiare directe şi nu înlocuieşte fundamentarea economico-financiară.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor, consumatorilor şi ale statului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

În legătură cu lipsa în nota informativă a unei analize economico-financiare a implementării proiectului de lege este dificil de a face o estimare a cuantumului eventualelor prejudicii sau benefici aduse întreprinzătorilor, consumatorilor, statului.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora.

Potrivit art.8/1 alin.(2) din proiectul actului legislativ, sistemul rapid de alertă implică Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, Serviciul Vamal, Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I pct.1

Prezenta lege, armonizată cu capitolele I, II şi secţiunea I şi II din capitolul IV din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European şi al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor şi a cerinţelor generale ale legislaţiei alimentare, de instituire a Autorităţii Europene pentru Siguranţa Alimentară şi de stabilire a procedurilor în domeniul siguranţei produselor alimentare, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 31 din 1 februarie 2002, creează cadrul legal privind siguranţa alimentelor.

Considerăm că nu este cazul să fie redat tot textul preambulului în condiţiile în care acesta se completează doar cu 3 cuvinte şi anume "şi secţiunea I şi II din capitolul IV", dar era necesar de a indica doar faptul că "după cifra II se completează cu următoarele cuvinte ...". Aceata este o practică unanim acceptată şi face parte din uzanțele procesului legislativ, fiind prevăzută şi de Legea 780/27.12.2001.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Respectarea prevederilor art.34 - 36 din Legea nr.780/27.12.2001

2

Art.I pct.2, art.8/1 al.(4) şi al.(5)

(4) În cazul în care un membru al rețelei deține o informație legată de existența unui risc grav, direct sau indirect, asupra sănătății umane, care derivă din produse alimentare sau din hrana pentru animale, această informație este notificată imediat Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor prin sistemul rapid de alertă. Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor transmite de îndată această informație membrilor rețelei. Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor poate include în notificare orice informație științifică sau tehnică de natură să faciliteze o acțiune adecvată de gestiune a riscurilor de către membrii reţelei. (5) Punctele de contact notifică imediat Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor, prin sistemul rapid de alertă: ...

Considerăm ca autorul trebuia să identifice care este termenul "imediat", deoarece acesta are conotații care pot fi interpretate diferit de către subiecții legii. Lipsa unui termen expres, concret de notificare a informaţiilor, va duce la aplicarea subiectivă a acestei norme, cu riscul publicării acestora într-un termen exagerat de mare.

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete
Stabilirea unor termene nejustificate

Stabilirea unui termen exact.

3

Art.I pct.2, art.8/1 al.(7)

(7) Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor transmite de îndată membrilor rețelei notificarea și informațiile suplimentare primite în conformitate cu alineatele (1) și (4) din prezentul articol. În cazul în care un lot, un container sau un transport sînt respinse de autoritatea competentă la un post de control sanitar-veterinar sau fitosanitar la frontieră, Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor transmite de îndată o notificare tuturor punctelor de control la frontieră cu statele membre ale Uniunii Europene, precum și statului de origine a lotului, containerului sau transportului respectiv.

Nu este clar din ce cauză prevederile prezentului alineat se aplică doar la frontiera cu statele membre ale Uniunii Europene or, Republica Moldova are frontieră şi cu Ucraina.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Recomandăm revizuirea textului. Propunem să fie înlocuite cuvintele "membre ale Uniunii Europene" cu "învecinate".

4

Art.I pct.2, art.8/1 al.(8)

(8) În cazul în care un produs alimentar sau o anumită hrană pentru animale care a făcut obiectul unei notificări prin sistemul rapid de alertă a fost expediată către un stat străin, Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor furnizează acesteia informațiile corespunzătoare.

Nu sunt definite care sunt "informaţiile corespunzătoare" care urmează a fi furnizate de către ANSA

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor alineatului în cauză cu stabilirea clară care este specificul informaţiei corespunzătoare necesare de furnizat de către ANSA către un stat străin.

5

Art.I pct.3, art.14/1 al.(1)

(1) În cazurile în care este evident că produsele alimentare sau hrana pentru animale care își au originea în Republica Moldova sau sînt importate dintr-un stat străin ar putea reprezenta un risc major pentru sănătatea umană, sănătatea animală sau mediul înconjurător, Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor, din proprie inițiativă sau la solicitarea unui alt membru al reţelei, adoptă de îndată una sau mai multe dintre următoarele măsuri, în funcție de gravitatea situației:

Nu este clar ce a vrut autorul să sublinieze prin cuvintele "este evident că produsele" care sunt condiţiile de determinare a evidenţei, în ce situaţie aceasta se manifestă. Lipsa instituirii noţiuni clare a termenului "evident", va duce la aplicarea subiectivă a acestei norme, cu riscul dispariţiei evidenţei în situaţii necesare.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem excluderea cuvintelor "este evident că"





Concluzii

Proiectul vine să asigure realizarea Planului de acţiuni al Guvernului pentru anul 2014, aprobat prin Hotărîrea de Guvern nr.164 din 05.03.2014 şi Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană în perioada 2014-2016, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.808 din 07.10.2014 şi pune la dispoziţia autorităţilor publice centrale implicate în asigurarea transpunerii în practică a Sistemului Rapid de Alertă pentru Alimente şi Furaje un instrument eficace de notificare a riscurilor prezentate de alimente sau furaje pentru sănătatea umană.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. În acest context trebuie menţionat că la implementarea propunerii legislative vor fi necesare cheltuieli financiare alocate din bugetul de stat, fapt confirmat şi de către autor în nota informativă. Așadar, autorii urmau să efectueze o analiză economico-financiară a costurilor ce urmează a fi suportate şi raportul costuri-beneficii obţinute de la aplicarea prevederilor, modalitatea şi capitolul bugetar, sursa reală de acoperire a cheltuielilor necesare etc. Art.131 alin.(6) din Constituţie stabilește imperativ că nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Atunci cînd legiuitorul în art.20 lit.d) din Legea 780/2001 privind actele legislative, a stabilit că în nota informativă trebuie să se conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură, s-a considerat ca autorii proiectelor actelor legislative urmează să identifice aceste surse, să argumenteze cheltuielile, să identifice modalităţile de ajustare a cheltuielilor etc., dar nu doar să constate că la implementarea prevederilor propuse for fi necesare cheltuieli bugetare. Simpla constatare „În conformitate cu prevederile Hotărîrii de Guvern nr.808 din 07.10.2014 crearea şi implementarea Stemului Rapid de Alertă pentru Alimente ş Furaje se va realiza din contul mijloacelor bugetare” nu poate sta la baza promovării unui proiect de lege care va avea cheltuieli financiare directe şi nu înlocuieşte fundamentarea economico-financiară.

Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor, consumatorilor şi ale statului.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate omisiunile și elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu poate fi acceptat de Parlament.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei