Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.668

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



22 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la statutul judecătorului – art.6, 25; Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție – art.4, 11; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 43 din 18 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la statutul judecătorului – art.6, 25; Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție – art.4, 11; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul prevede modificarea şi completarea următoarelor acte legislative:

- Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului;
- Legea nr. 789 din 26.03.1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie;
- Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996;
- Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii;
- Legea nr. 355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar;
- Legea nr. 152 din 08.06.2006 privind Institutul Naţional al Justiţiei.

În pofida exigenţelor stabilite prin art. 20 lit. a) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu este explicită referitor la scopul general al (finalităţile) proiectului. Autorul, cu referinţele de rigoare la unele prevederi, pretinde că acestea (transferarea Departamentului de Administrare Judecătorească de la Ministerul Justiţiei la Consiliul Superior al Magistraturii) va fortifica independenţa organizaţională şi financiară a sistemului judiciar.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat.


6. Suficienţa argumentării. În pofida exigenţelor stabilite prin art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu include decît o trecere în revistă a esenţei prevederilor proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În pofida prevederilor art. 20 lit. c) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, dar nici referinţe la alte standarde internaţionale relevante.


8. Fundamentarea economico-financiară. În pofida prevederilor art. 20 lit. d) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară, deşi realizarea unor reglementări din proiect (majorarea numărului de inspectori-judecători, precum şi instituirea funcţiilor de asistenţi ai inspectorilor-judecători) vor necesita cheltuieli suplimentare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Unele reglementări din proiect (reorganizarea Curţii Supreme de Justiţie astfel încît două treimi din magistraţi să fie judecători de carieră, iar o treime din mediul academic, avocaţilor, societăţii civile etc.) ar putea aduce atingere profesionalismului sectorului justiţiei, cel din urmă ţinînd tocmai de interesul general public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Unele prevederi din proiect (a se vedea pct. 14 din prezentul raport) concurează cu normele Constituţiei RM, dar şi cu cele din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu au fost reţinute obiecţii substanţiale la formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul, însă, necesită o redactare esenţială, astfel încît să fie conform exigenţelor prescrise unui act de modificare şi completare (obiecţiile în acest sens - în pct. 14 din prezentul raport).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii noi, însă nepotrivite, ale Consiliului Superior al Magistraturii (obiecţiile în acest sens sînt incluse în pct. 14 din prezentul raport).


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, pct. 1 - completarea art. 6 alin. (1) din Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului

1. Articolul 6, alineatul (1) se completează cu punctele g) şi h) cu următorul conţinut: g) este cetăţean doar al Republicii Moldova; h) are vîrsta mai mare de 30 de ani împliniţi.

1) Alineatul (1) al articolului 6 din Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului, în condiţiile art. 32 alin. (6) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, are diviziuni însemnate cu litere (nu puncte) latine mici şi o paranteză. 2). În conformitate cu art. 35 alin. (4) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, în cazul completării actului legislativ cu unul sau mai multe elemente structurale, acestea primesc numărul părţii (cărţii), titlului capitolului, secţiunii, articolului, alineatului sau al subdiviziunilor acestuia, după care se adaugă şi indicii respectivi. În actuala redacţie, alineatul (1) al articolului 6 conţine lit. g). Astfel, alineatul urmează a fi completat cu literele h) şi i).

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Redactarea normelor potrivit obiecţiei.

2

Art. I, pct. 2 - excluderea unor sintagme din art. 6 alin. (5) din Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului

2. La articolul 6 alineatul (5) cuvintele "sau de judecător al Curţii Supreme de Justiţie" şi cuvintele "şi, respectiv, 10 ani" se exclud.

Este evident că judecătorii Curţii Supreme de Justiţie trebuie să dispună de suficientă calificare şi experienţă, vechimea în funcţie de judecător fiind, în acest sens, unul din cele mai relevante criterii de selectare, regăsindu-se şi în art. 116 alin. (4) din Constituţia RM, care stabileşte vechimea în funcţia de judecător de cel puţin 10 ani drept condiţie obligatorie pentru numirea în funcţia de judecător al Curţii Supreme de Justiţie. În opinia noastră, prevederile trebuie să fie menţinute în Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului, pornind de la domeniul de reglementare a legii citate.

Coruptibilitate
Norme irealizabile

Alte riscuri
Norme care necesită a fi menţinute

Excluderea pct. 2 din art. I al proiectului, respectiv pct. 2 din art. II.

3

Art. I, pct. 3 - completarea art. 25 alin. (1) din Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului

3) La articolul 25 alineatul (1) se completează cu litera g/1) cu următorul cuprins: "g/1) constatării de către Consiliul Superior la Magistraturii a faptului că între veniturile realizate de judecător şi membrii familiei sale pe parcursul exercitării funcţiei şi proprietatea dobîndită în aceeaşi perioadă există o diferenţă vădită ce nu poate fi justificată; g/2) constatării de către Consiliul Superior al Magistraturii a faptului încheierii directe sau prin persoane interpuse a unui act juridic, luării sau participării la luarea unei decizii cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese;"

1) Art. 25 alin. (1) se completează cu literele g/1) şi g/2) (nu doar g/1)), fapt care trebuie să se regăsească în dispoziţia normei de drept. 2) Prevederile concurează cu pct. 4 literele b) şi d) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.11.2011, de competenţa exclusivă a Comisiei ţinînd respectivele atribuţii. Instituirea unor atribuţii paralele (CNI/CSM) este nejustificată şi inadmisibilă. Reţinem obiecţia şi pentru art. IV pct. 1.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii paralele

Excluderea pct. 3 din art. I, precum şi pct. 1 din art. IV.

4

Art. II, pct. 1 - completarea art. 4 din Legea nr. 789 din 26.03.1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie

1. La articolul 4, se completează cu alineatul (1/1) cu următorul cuprins: "(1/1) Din numărul total al judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie, 23 sunt numiţi în funcţie din rîndul judecătorilor instanţelor judecătoreşti, iar 10 sunt numiţi în funcţie din rîndul persoanelor care au o pregătire juridică superioară, o înaltă competenţă profesională şi o vechime de cel puţin 15 ani în activitatea juridică, în învăţămîntul juridic sau în activitatea ştiinţifică. În condiţiile art. 9 din prezenta lege, la funcţiile de preşedinte şi vicepreşedinte al Curţii Supreme de Justiţie pot candida doar judecătorii instanţelor judecătoreşti."

1) Normele vor rămîne sterile atît timp, cît nu sînt operate modificările de rigoare a prevederilor art. 116 din Constituţia RM. 2) Normele vor aduce atingere profesionalismului sectorului, deraind de la obiectivul general al Strategiei de reformare a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobată prin Legea nr. 231 din 25.11.2011. Statele lumii dispun de sisteme diferite de drept, abordînd, în mod diferit, aspecte esenţiale ce ţin de domeniul reglementat prin proiect. Evident, nu există standarde internaţionale care ar prescrie categoric un anumit model, rămînînd la latitudinea ţărilor să-şi instituie, pornind de la specific şi tradiţii, un sistem cît mai potrivit. Însă, oricare ar fi deciziile în acest sens, acestea urmează a fi luate în baza unei analize profunde şi responsabile. În acest context, reţinem cele statuate în Recomandarea nr. (87) 18 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei "Privind simplificarea justiţiei penale", şi anume: ca principiu general, compunerea completelor de judecată ar trebui, în măsura în care Constituţia şi cutumele statelor membre o permit, să fie determinată ţinîndu-se cont, cu respectarea formelor legale, de gravitatea, de natura, de detaliile tehnico-juridice şi de complexitatea infracţiunii. Atunci cînd infracţiunile sunt judecate de un complet de magistraţi profesionişti, numărul judecătorilor participanţi ar trebui să fie limitat la minimum. De fiecare dată cînd nivelul gravităţii infracţiunii o permite, infracţiunea ar trebui să fie judecată de un singur judecător. Intervenţia unui juriu ar trebui să fie o procedură de judecată rezervată unei categorii de infracţiuni grave bine determinate. Soluţionarea cazurilor în care administrarea probelor apare foarte complexă din punct de vedere tehnic, cum ar fie cele care ţin de crime economice, ar trebui să fie încredinţată unor funcţionari si unor magistraţi înzestraţi cu pregătirea, cunoştinţele şi cu experienţa necesară. Atunci cînd este cazul şi Constituţia o permite, aceste infracţiuni ar trebui să fie rezolvate de organele de urmărire penală şi de autorităţile de investigare şi eventual de judecată, fie instituite, fie constituite special pentru a face faţă dificultăţilor pe care natura şi complexitatea acestor infracţiuni le aduc justiţiei penale. 3) Reţinem obiecţia şi pentru pct. 2 al art. II din proiect.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile

Excluderea prevederilor pct. 1 din art. II, reţinînd şi recomandarea de a exclude pct. 2 din acelaşi articol.

5

Art. III - completarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996 cu un articol care vizează subcomisia pentru exercitarea controlului parlamentar asupra executării hotărîrilor judecătoreşti

Potrivit textului proiectului privind constituirea Subcomisiei parlamentare pentru exercitarea controlului parlamentar asupra executării hotărîrilor judecătorești

1) În dispoziţie, noul articol este numerotat cu "27/1", iar în redacţia articolului cu "28/1". 2) În lipsa unei analize fundamentale a problemelor cu care se confruntă sistemul de executare a hotărîrilor judecătoreşti, propunerea de înfiinţare a unei subcomisii pentru exercitarea controlului parlamentar asupra executării hotărîrilor judecătoreşti este nejustificată. Cea mai bună soluţie ar fi punerea în aplicare, de către Parlament, a instrumentului de reexaminare a actelor legislative relevante domeniului, consfinţit de art. 50 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Reexaminarea actelor legislative constă în analiza conţinutul lor pentru evaluarea eficienţei juridice la etapa respectivă de dezvoltare a relaţiilor sociale. Periodicitatea reexaminării este de cel puţin de o dată la 2 ani. Evident, pornind de la pretinsa reformă a sistemului de executare a hotărîrilor judecătoreşti, actele relevante domeniului (în mod special - Legea nr. 87 din 21.04.2011 privind repararea de către stat a prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau a dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărîrii judecătoreşti) ar trebui reexaminate în măsura în care acestea nu asigură eficienţa sistemului. În urma reexaminării, pot fi înaintate propuneri de modificare şi completare a actelor legislative în vederea actualizării lor.

Alte riscuri
Norme nejustificate.

Excluderea art. III din proiect.

6

Art. IV, pct. 2 - completarea art. 7 alin. (1) din Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii

2. Articolul 7 alineatul (1) se completează cu litera e) cu următorul cuprins: "e) Departamentul administrare judecătorească".

Transferul Departamentului administrare judecătorească în subordinea Consiliului Superior al Magistraturii contravine sensului normelor din art. 123 alin. (1) din Constituţia RM, care limitează atribuţiile Consiliului la asigurarea numirii, transferării, detaşării, promovării în funcţie, precum şi asigurării aplicării de măsuri disciplinare faţă de judecători. Reţinem obiecţia şi pentru pct. 4 din art. IV.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

Excluderea din art. IV a punctelor 2 şi 4.

7

Art. VI - completarea art. 10 din Legea nr. 152 din 08.06.2006 privind Institutul Naţional al Justiţiei cu alin. (4/1)

"(4/1) Consiliul va întreprinde măsurile organizatorice necesare pentru includerea în comisiile de admitere şi absolvire, precum şi pentru antrenarea în calitate de personal didactic la formarea iniţială şi continuă a judecătorilor, a magistraţilor detaşaţi din ţările membre ale Uniunii Europene."

Nu este clar motivul pentru care normele nu se extind asupra judecătorilor, magistraţilor altor ţări decît ţările membre ale Uniunii Europene.

Alte riscuri
Norme limitative

Substituirea sintagmei "ţările membre ale Uniunii Europene" cu sintagma "din alte țări".





Concluzii

Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament.

Prin proiect se propune modificarea şi completarea următoarelor acte legislative:

• Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului;
• Legea nr. 789 din 26.03.1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie;
• Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996;
• Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii;
• Legea nr. 355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar;
• Legea nr. 152 din 08.06.2006 privind Institutul Naţional al Justiţiei.

În pofida exigenţelor stabilite prin art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu este explicită referitor la scopul general (finalităţile) al proiectului, dar nici nu conţine o analiză a:

• condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului;
• locul actului în sistemul legislaţiei;
• efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
• nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu standardele internaţionale relevante.

Proiectul nu este fundamentat economico-financiar, deşi realizarea unor reglementări din proiect (majorarea numărului de inspectori-judecători, precum şi instituirea funcţiilor de asistenţi ai inspectorilor-judecători) vor necesita cheltuieli suplimentare.

Unele reglementări din proiect (reorganizarea Curţii Supreme de Justiţie astfel încît două treimi din magistraţi să fie judecători de carieră, iar o treime din mediul academic, avocaţilor, societăţii civile etc.) ar putea aduce atingere profesionalismului sectorului justiţiei, cel din urmă ţinînd tocmai de interesul general public. De altfel, prin aprobarea acestor prevederi s-ar deraia de la obiectivul general al Strategiei de reformare a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobată prin Legea nr. 231 din 25.11.2011. Mai mult, normele vor rămîne sterile atît timp, cît nu sînt operate modificările de rigoare prevederilor art. 116 din Constituţia RM.

Statele lumii dispun de sisteme diferite de drept, abordînd, în mod diferit, aspecte esenţiale ce ţin de domeniul reglementat prin proiect. Evident, nu există standarde internaţionale care ar prescrie categoric un anumit model, rămînînd la latitudinea ţărilor să-şi instituie, pornind de la specific şi tradiţii, un sistem cît mai potrivit. Însă, oricare ar fi deciziile în acest sens, acestea urmează a fi luate în baza unei analize profunde şi responsabile. În acest context, reţinem cele statuate în Recomandarea nr. (87) 18 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei "Privind simplificarea justiţiei penale", şi anume: ca principiu general, compunerea completelor de judecată ar trebui, în măsura în care Constituţia şi cutumele statelor membre o permit, să fie determinată ţinîndu-se cont, cu respectarea formelor legale, de gravitatea, de natura, de detaliile tehnico-juridice şi de complexitatea infracţiunii. Atunci cînd infracţiunile sunt judecate de un complet de magistraţi profesionişti, numărul judecătorilor participanţi ar trebui să fie limitat la minimum. De fiecare dată cînd nivelul gravităţii infracţiunii o permite, infracţiunea ar trebui să fie judecată de un singur judecător. Intervenţia unui juriu ar trebui să fie o procedură de judecată rezervată unei categorii de infracţiuni grave bine determinate. Soluţionarea cazurilor în care administrarea probelor apare foarte complexă din punct de vedere tehnic, cum ar fie cele care ţin de crime economice, ar trebui să fie încredinţată unor funcţionari si unor magistraţi înzestraţi cu pregătirea, cunoştinţele şi cu experienţa necesară. Atunci cînd este cazul şi Constituţia o permite, aceste infracţiuni ar trebui să fie rezolvate de organele de urmărire penală şi de autorităţile de investigare şi eventual de judecată, fie instituite, fie constituite special pentru a face faţă dificultăţilor pe care natura şi complexitatea acestor infracţiuni le aduc justiţiei penale”.

La fel, transferarea Departamentului administrare judecătorească în subordinea Consiliului Superior al Magistraturii contravine sensului normelor din art. 123 alin. (1) din Constituţia RM, care limitează atribuţiile Consiliului la asigurarea numirii, transferării, detaşării, promovării în funcţie, precum şi asigurării aplicării de măsuri disciplinare faţă de judecători.

Unele prevederi din proiect (delegarea unor funcţii de control şi constatare a încălcării regimului de declarare a veniturilor/proprietăţii, intereselor personale/conflictelor de interese) concurează cu pct. 4 literele b) şi d) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.11.2011. Instituirea unor atribuţii paralele (CNI/CSM) este nejustificată şi inadmisibilă.

În lipsa unei analize fundamentale a problemelor cu care se confruntă sistemul de executare a hotărîrilor judecătoreşti, propunerea de înfiinţare a unei subcomisii pentru exercitarea controlului parlamentar asupra executării hotărîrilor judecătoreşti este nejustificată. Cea mai bună soluţie ar fi punerea în aplicare, de către Parlament, a instrumentului de reexaminare a actelor legislative relevante domeniului, consfinţit de art. 50 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Reexaminarea actelor legislative constă în analiza conţinutul lor pentru evaluarea eficienţei juridice la etapa respectivă de dezvoltare a relaţiilor sociale. Periodicitatea reexaminării este de cel puţin de o dată la 2 ani. Evident, pornind de la pretinsa reformă a sistemului de executare a hotărîrilor judecătoreşti, actele relevante domeniului (în mod special - Legea nr. 87 din 21.04.2011 privind repararea de către stat a prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau a dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărîrii judecătoreşti) ar trebui reexaminate în măsura în care acestea nu asigură eficienţa sistemului. În urma reexaminării, pot fi înaintate propuneri de modificare şi completare a actelor legislative în vederea actualizării lor.

Sumarizînd cele menţionate mai sus, proiectul, în buna lui parte, este nejustificat şi inoportun.

Este de remarcat necesitatea unei redactări esenţiale a proiectului astfel, încît prevederile să fie conforme exigenţelor prescrise unui act de modificare şi completare.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei