Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.667

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



18 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Codului electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997 (art.16,17)

(înregistrat în Parlament cu numărul 42 din 18 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Codului electoral nr.1381-XIII din 21.11.1997 (art.16,17)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legea supusă amendării este lege organică, pe cale de consecință și legea de modificare şi completare a acesteia, la fel, este lege organică.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit autorilor, scopul proiectului de lege este schimbarea modului de constituire și desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale. Astfel, conform proiectului se propune ca 2 membri ai CEC să fie din majoritatea parlamentară, 3 membri din opoziția parlamentară, 2 membri pentru partidele extraparlamentare care au participat la ultimele alegeri parlamentare și 2 membri pentru asociațiile obștești care au participat la ultimele alegeri parlamentare în calitate de observatori naționali. De notat că pentru ultimele 2 categorii proiectul propune organizarea unui concurs realizat de o comisie specială.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, întrucît de la momentul înregistrării proiectului de lege în Parlament (18.02.2016) şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001, nota informativă urmează să conțină: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură etc. Totodată, conform art.47 alin.(6) din legea nr.797/1996, proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, conform cerinţelor legii nr.780/2001.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă este una superficială și nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede cerințele legii. Nota informativă la proiectul de lege conține doar 3 fraze, care nu argumentează într-o măsură suficientă oportunitatea normelor din proiect, luînd în considerare importanța socială, politică și juridică a unui asemenea proiect de lege.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare Guvernului, tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special Ministerului Justiției), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă și pe pagina web a Parlamentului, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorii nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu reglementările legislaţiei comunitare și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorii nu au analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare. Eventual, am putea presupune necesitatea unor cheltuieli pentru formarea și activitatea Comisiei speciale care va desfășura concurs pentru desemnarea unor membri ai CEC.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

pct.1

"La articolul 16 va avea următorul cuprins: Articolul 16 Constituirea Comisiei Electorale Centrale ..."

Este necesar de a remarca faptul că propunerile autorilor de schimbare a modalității de constituire și desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale trebuie privite prin prisma recomandărilor și standardelor internaționale de referință. În conformitate cu Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 51-a sesiuni plenare în 2002, este prevăzut în "Linii Directoare" pct.II subpct.3.1 lit.d) și e) că, Comisia Electorală Centrală ar trebui să includă: i. cel puţin un magistrat; ii. delegaţi ai partidelor deja reprezentate în Parlament sau care au obţinut cel puţin un anumit număr de voturi; aceste persoane trebuie să deţină competenţe în materie electorală. La fel, Comisia poate include: iii. un reprezentant al Ministerului de Interne; iv. reprezentanţi ai minorităţilor naţionale. Totodată se menționează că partidele politice trebuie să fie reprezentate în egală măsură în comisiile electorale sau trebuie să poată observa activitatea organului imparţial. Egalitatea poate fi înţeleasă de o manieră strictă sau proporţională. Plus la aceasta, reieșind din prevederile proiectului, Președintele Republicii Moldova nu va mai dispune de dreptul de a desemna un membru în componența Comisiei Electorale Centrale. Însă, autorii nu argumentează și nici nu justifică excluderea acestei competențe din partea Președintelui. Or, Președintele potrivit Constituției are dreptul de a numi în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege, acesta reprezentînd un mecanism de supraveghere şi control din partea Șefului Statului.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Recomandăm autorilor de a lua în calcul toate recomandările și standardele internaționale în materie electorală pentru a stabili un mecanism eficient, transparent, nediscriminator de constituire și desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale.





Concluzii

Potrivit autorilor, scopul proiectului de lege este schimbarea modului de constituire și desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale. Astfel, conform proiectului se propune ca 2 membri ai CEC să fie din majoritatea parlamentară, 3 membri din opoziția parlamentară, 2 membri pentru partidele extraparlamentare care au participat la ultimele alegeri parlamentare și 2 membri pentru asociațiile obștești care au participat la ultimele alegeri parlamentare în calitate de observatori naționali. Pentru desemnarea membrilor CEC din ultimele 2 categorii, proiectul propune organizarea unui concurs realizat de o comisie specială.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă este una superficială și nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede cerințele legii. Nota informativă la proiectul de lege conține doar 3 fraze, care nu argumentează într-o măsură suficientă oportunitatea normelor din proiect, luînd în considerație importanța socială, politică și juridică a unui asemenea proiect de lege.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare. Eventual, am putea presupune necesitatea unor cheltuieli pentru formarea și activitatea Comisiei speciale care va desfășura concurs pentru desemnarea unor membri ai CEC.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare Guvernului, tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special Ministerului Justiției), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

În lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă.

Autorii nu au analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse. Este necesar de a remarca faptul că propunerile de schimbare a modalității de constituire și desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale trebuie privite prin prisma Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 51-a sesiuni plenare în 2002. Potrivit acestui Cod, Comisia Electorală Centrală ar trebui să includă: cel puţin un magistrat și delegaţi ai partidelor deja reprezentate în Parlament sau care au obţinut cel puţin un anumit număr de voturi (aceste persoane trebuie să deţină competenţe în materie electorală). La fel, Comisia poate include: un reprezentant al Ministerului de Interne, precum și reprezentanţi ai minorităţilor naţionale. Totodată se menționează că partidele politice trebuie să fie reprezentate în egală măsură în comisiile electorale. Egalitatea poate fi înţeleasă de o manieră strictă sau proporţională.

Este necesar de a nota că recent, Parlamentul a respins un proiect de lege al unui grup de deputați (nr.23 din 10.02.2016), care, la fel, propunea schimbarea modalității de desemnare a componenței Comisiei Electorale Centrale, precum și a procedurilor de desemnare a membrilor CEC.

Luînd în considerație cele menționate, considerăm că oportunitatea de a schimba modul de consitituire și desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale ține de voința Parlamentului. Însă, Legislativul trebuie să țină cont de recomandările și standardele internaționale în domeniul de referință.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei