Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.660

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Februarie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1593-XV din 26.12.2002 cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală (art.2, 22, 22'1, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 10 din 27 Ianuarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1593-XV din 26.12.2002 cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală (art.2, 22, 22'1, ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1593-XV din 26.12.2002 cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală (art.2, 22, 22'1, ș.a.) a fost elaborat în scopul eliminării neconcordanțelor între unele prevederi din Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, și anume, neconcordanțelor privind achitarea primelor de asigurare de către persoanele care nu obțin venituri, dar sînt obligate, prin lege, să se asigure în mod individual.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.

Totuşi, potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. În opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultate atît autorităţile publice relevante, reprezentanţii notarilor, executorilor judecătoreşti, avocaţilor, producătorilor agricoli, etc., cît şi opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul atît al autorităţilor publice, cît şi publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii pe marginea acestuia.


6. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător (nu este aplicabil).

Nota informativă descrie succint condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, principalele prevederi ale proiectului şi evidenţiază elementele noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente. În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, precum şi fundamentarea economico-financiară.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nota informativă nu conține referințe la legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante, în acest fel încălcîndu-se și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, cele ale Regulamentului Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, precum şi ale Hotărîrii Guvernului nr.190 din 21.02.2007.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.

În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost efectuată o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege. Totuşi, în opinia noastră, implementarea proiectului de lege, în eventualitatea adoptării acestuia, va necesita cheltuieli financiare publice.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) categoriilor de plătitori ai primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală în sumă fixă, care se asigură în mod individual. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 14 al prezentului Raport de expertiză.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă.

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, redactarea textului proiectului de lege trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.

Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articolul I. – Legea nr.1593-XV din 26 decembrie 2002 cu privire la mărimea, modul şi termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr.18-19, art.57), cu modificăril

1. Articolul 2 în final se completează cu sintagma „ , precum și asupra persoanelor fizice care primesc alte recompense și altor persoane fizice, care sînt cetățeni ai Republicii Moldova”.

Autorii iniţiativei legislative utilizează în proiect norme de blanchetă care transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii.

Normele de blanchetă contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Enumerarea exhaustivă a recompenselor și persoanelor fizice la care se referă autorii.

2

2. Articolul 22 alineatul (1) în final se completează cu sintagma „ și în acest caz calitatea de persoană asigurată în anul respectiv de gestiune se obține de la data achitării integrale a primei de asigurare în sumă fixă și încetează la data de 31 decembrie a anului de gestiune”;

4. La articolul 23 alineatul (1) sintagma „luni complete rămase pînă la sfîrșitul anului de gestiune.” se substituie cu sintagma „zile calendaristice a anului de gestiune în care nu a avut calitatea de persoană asigurată.”

Amendamentul propus, în opinia noastră, limitează neîntemeiat drepturile omului prin îngrădirea, prin efectul legii, a posibilităţilor de exercitare nestingherită a drepturilor şi libertăţilor personale. Astfel, categoriile de plătitori ai primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală în sumă fixă, care se asigură în mod individual (Anexa nr. 2 la Legea 1593/2002) vor obţine calitatea de persoană asigurată în anul respectiv de gestiune doar de la data achitării integrale a primei de asigurare în sumă fixă, fiind obligaţi să achite integral prima de asigurare, fără a se face careva recalculări pentru perioada în care nu a fost asigurată.

În acest context, acestor categorii de plătitori ai primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală li se prejudiciază interesele (drepturile/libertăţile). Prejudicierea intereselor reprezintă afectarea prin lege a intereselor individuale sau de grup, în detrimentul interesului general al societăţii, recunoscut de stat în vederea asigurării bunăstării şi dezvoltării ei .

Coruptibilitate
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Revizuirea amendamentului propus potrivit obiecţiilor formulate.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1593-XV din 26.12.2002 cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală (art.2, 22, 22'1, ș.a.) a fost elaborat în scopul eliminării neconcordanțelor între unele prevederi din Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală și anume neconcordanțelor privind achitarea primelor de asigurare de către persoanele care nu obțin venituri, dar obligate, prin lege, să se asigure în mod individual;

- în scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, precum și a Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780-XIV din 27.12.2001 privind actele legislative, iar unele prevederi din proiect prejudiciază interesele unor categorii de plătitori ai primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, limitarea neîntemeiată a drepturilor, prejudicierea intereselor contrar interesului public şi limitarea neîntemeiată a drepturilor omului fiind factori ai coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectului propus, obligația adoptării propunerilor legislative din prezentul proiect, rămîne a fi o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei