Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.664

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Februarie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Codului muncii al Republicii Moldova (art.34, 38, 48, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 18.2016 din 08 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Codului muncii al Republicii Moldova (art.34, 38, 48, ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit notei de fundamentare, proiectul supus examinării a fost coordonat cu Ministrul Justiţiei, Ministerul Finanţelor, Ministerul Economiei, Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, centru pentru Drepturile Omului din Moldova, Centrul Naţional Anticorupţie, Centrul de Armonizare a Legislaţiei, Confederaţia Naţională a Patronatului din RM şi Confederaţia Naţională a Sindicatelor din Moldova.

Totodată, proiectul, însoţit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, subiecţii interesaţi avînd posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și de a-şi expune opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.

În acest context, transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a acestuia, pare a fi asigurată.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, scopul promovării proiectului de lege îl constituie crearea şi menţinerea unui cadru normativ ajustat la aquis-ul comunitar prin transpunerea în legislaţia şi practica naţională a directivelor europene în domeniul raporturilor de muncă.

Astfel, în conformitate cu pct. 37 din Planul național de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere RM-UE în perioada 2014 - 2016 (aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 808 din 7 octombrie 2014), precum şi cu pct. 66 din Planul naţional de armonizare a legislaţiei pentru anul 2015 (aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 16 din 26 februarie 2015), pe parcursul anului 2015 Republica Moldova urma să transpună în legislaţia naţională Directivele nr. 91/533/CEE din 14 octombrie 1991 privind obligaţia angajatorului de a informa lucrătorii asupra condiţiilor aplicabile contractului sau raportului de muncă şi nr. 1999/70/CE din 28 iunie 1999 privind acordul-cadru cu privire la munca pe durată determinată, încheiat între CES, UNICE şi CEEP.

În acest context, se propune ajustarea Codului Muncii la aquis-ul comunitar în ceea ce priveşte obligaţia angajatorului de a informa angajaţii despre condiţiile aplicabile contractelor individuale şi colective de muncă şi a raporturilor de muncă.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


7. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative (Legea nr. 780/2001), nota informativă trebuie să conţină:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
- actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător (nu este aplicabil).

Intenţia autorului este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege, fiind respectate prevederile art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001. În acest sens, autorul indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi ale proiectului, referirile la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, precum şi evidenţiază elementele noi.

Totuşi, în pofida argumentelor autorului, unele aspecte nu îşi găsesc motivarea necesară, fie au fost neglijate de către autor în nota informativă. Acest proiect de act normativ urma să conţină locul actului în sistemul legislaţiei, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui, nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că actele necesare pentru înaintarea unei iniţiative sunt tot atît de importante ca și proiectul de act normativ, pentru ca societatea, membrii Guvernului şi ai Parlamentului să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota de fundamentare reliefează faptul că proiectul de lege supus expertizării urmează scopul de crearea şi menţinerea unui cadru normativ ajustat la aquis-ul comunitar prin transpunerea în legislaţia şi practica naţională a directivelor europene în domeniul raporturilor de muncă.

Astfel, urmînd dispoziţiile Directivelor nr. 91/533/CEE din 14 octombrie 1991 privind obligaţia angajatorului de a informa lucrătorii asupra condiţiilor aplicabile contractului sau raportului de muncă şi nr. 1999/70/CE din 28 iunie 1999 privind acordul-cadru cu privire la munca pe durată determinată, încheiat între CES, UNICE şi CEEP , proiectul instituie un şir de norme noi, care prevăd:

a) Potrivit Directivei 91/533/CEE:
• obligaţia angajatorului de a prezenta salariatului înainte de angajare inclusiv informaţia referitoare la durata normală a zilei şi a săptămînii sale de muncă, precum şi la perioadele de preaviz ce urmează a fi respectate de angajator şi salariat în caz de încetare a activităţii (pct. 3 şi 4 din proiect);
• obligaţia familiarizării salariatului, la angajare, nu doar cu contractul colectiv de muncă şi Regulamentul intern, ci şi cu convenţiile colective care-i sunt aplicabile (pct. 3 din proiect);
• obligaţia angajatorului de a aduce la cunoştinţa salariaţilor unităţii modificările operate în contractul colectiv de muncă şi în Regulamentul intern al unităţii (pct. 1 şi 14 din proiect).

b) Potrivit Directivei 1999/70/CE:
• principiul nediscriminării salariaţilor în baza termenului determinat al contractului (pct. 7 din proiect);
• obligaţia angajatorului de a informa salariaţii angajaţi pe durată determinată (şi reprezentanţii salariaţilor la nivel de unitate) despre posturile vacante apărute pentru a le asigura accesul la locurile de muncă permanente în condiţii de egalitate cu ceilalţi salariaţi (pct. 7 din proiect);
• obligaţia angajatorului de a le facilita salariaţilor angajaţi pe durată determinată accesul la şanse de formare adecvate, pentru a le îmbunătăţi competenţele profesionale, dezvoltarea carierei şi mobilitatea profesională (pct. 7 din proiect);
• cerinţa de a stabili aceeaşi vechime în muncă pentru ocuparea anumitor posturi pentru salariaţii angajaţi pe durată nedeterminată şi cei angajaţi pe o durată determinată (pct. 7 din proiect);
• condiţia existenţei, pe lîngă temeiurile legale enumerate în art. 55 din Codul muncii, a unor motive obiective pentru încheierea contractelor individuale de muncă pe durată determinată cu salariaţii menţionaţi la lit. e), g), i), 1) şi m) din art. 55, a căror statut nu oferă în sine un motiv valabil pentru încheierea cu aceştia a contractelor pe durată determinată (pct. 6 din proiect);
• obligaţia indicării în contractul individual de muncă pe durată determinată a temeiurilor legale şi, după caz, a motivelor de fapt ce au condiţionat limitarea duratei contractului sau a perioadei de prelungire a acestuia (pct. 5 şi 6 din proiect).

Totuşi, acest fapt nu înseamnă că trebuiau ignorate prevederile lit. c) a art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, potrivit cărora informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

Deşi în nota informativă se menţionează faptul că proiectul de lege a fost coordonat cu Centrul de Armonizare a Legislaţiei de pe lîngă Ministerul Justiţiei, nu par a fi respectate nici prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, informația în cauză lipsind de pe pagina oficială a Parlamentului.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Potrivit autorilor, implementarea acestui proiect de lege nu necesită resurse financiare suplimentare din bugetul de stat sau a angajatorilor privaţi.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.

Proiectul de lege promovează interesele salariaţilor prin garantarea dreptului la o informare adecvată şi echitabilă privind modificările ce urmează a fi efectuate în contractele de muncă, inclusiv în regulamentele interne de activitate.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 15 al prezentului Raport de expertiză.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, în general, sunt suficient de clare şi respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Totuși, trebuie să remarcăm faptul că, unele norme din proiect nu întrunesc rigorile art. 19 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 21.12.2001.

Reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă.

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, redactarea textului proiectului de lege trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.

Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi prin care acestea sunt obligate să informeze salariaţii asupra condiţiilor aplicabile contractului sau raportului de muncă, inclusiv privind modificările operate atît în contractele de muncă, cît şi în regulamentele interne de activitate.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articol unic. - Codul muncii al Republicii Moldova nr. 154 din 28 martie 2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr. 159-162, art. 648), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

3. Articolul 48 va avea următorul cuprins:

...

(3) În cazul în care salariatul urmează să-şi desfăşoare activitatea în străinătate, angajatorul are obligaţia de a-i furniza, în timp util, toată informaţia prevăzută la art. 49 alin. (1) şi, suplimentar, informaţii referitoare la:

...

d) condiţiile specifice de asigurare;

...

Nu este clar care sunt acele condiţii specifice de asigurare. Autorul utilizează normele de blanchetă care transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ. Normele de blanchetă contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Enumerarea exhaustivă a condiţiilor specifice de asigurare.

2

3. Articolul 48 va avea următorul cuprins:

...

(4) La angajarea în Republica Moldova a cetățenilor străini, se vor lua în considerare, de asemenea, prevederile legislaţiei în domeniul migraţiei de muncă, precum şi dispoziţiile relevante ale tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte.

Propunerea legislativă urmează a fi redactată cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă. A se vedea în acest sens obiecţiile formulate la pct.13 din prezentul Raport de expertiză.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Revizuirea amendamentului propus potrivit obiecţiei formulate.

3

4. Articolul 49:

la alineatul (1):

...

litera k) va avea următorul cuprins:

,,k) locul de muncă; dacă locul de muncă nu este fix, se menţionează că salariatul poate avea diferite locuri de muncă şi se indică adresa juridică a unităţii sau, după caz, domiciliul angajatorului;”

...

7. Codul se completează cu articolul 55/1 cu următorul cuprins:

„Articolul 551. Garanţii pentru salariaţii angajaţi pe o durată determinată

...

(5) Angajatorul va informa salariaţii angajaţi pe o durată determinată despre funcţiile vacante apărute în cadrul unităţii, în termen de 5 zile lucrătoare de la data apariţiei lor, astfel ca salariaţii respectivi să poată accede la funcţii permanente în condiţii egale cu ceilalţi salariaţi. Informaţia privind funcţiile vacante va fi adusă la cunoştinţa salariaţilor, precum şi a reprezentanţilor acestora la nivel de unitate, printr-un anunţ public plasat pe un panou informativ cu acces general la sediul unităţii (inclusiv la fiecare din filialele sau reprezentanţele acesteia), precum şi pe pagina web, după caz.”

10. La articolul 69, alineatul (1) va avea următorul cuprins:

„(1) Prin derogare de la prevederile art. 68 alin. (1), locul de muncă al salariatului poate fi schimbat temporar de către angajator, fără efectuarea modificărilor în contractul individual de muncă, în cazul deplasării sau detaşării, conform art. 70 şi 71.”

Determinarea competenţei după formulă „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile/îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Reformularea propunerilor legislative conform obiecţiilor exprimate.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii urmăreşte scopul creării şi menţinerii unui cadru normativ ajustat la aquis-ul comunitar prin transpunerea în legislaţia şi practica naţională a directivelor europene în domeniul raporturilor de muncă, propune ajustarea Codului Muncii la aquis-ul comunitar în ceea ce priveşte obligaţia angajatorului de a informa angajaţii despre condiţiile aplicabile contractelor individuale şi colective de muncă şi a raporturilor de muncă;

- remarcăm lipsa Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii este compatibil parțial legislației naţionale, unele dintre prevederile proiectului de lege fiind însă neclare, deoarece conţinutul acestuia nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780-XIV din 27.12.2001 privind actele legislative;

- proiectul necesită perfectare, inclusiv în scopul diminuării nivelului de coruptibilitate, conţinînd mai mulţi factori de vulnerabilitate cum ar fi: norme de blanchetă, nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă, norme care stabilesc derogări neîntemeiate, determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectului propus, obligația adoptării propunerilor legislative incluse în acest proiect de lege, rămîne a fi o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei