Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.661

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Februarie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind Zona Antreprenoriatului Liber – Parcul de Producție ”Valcaneș” – art.1; Legea cu privire la zonele economice libere – art.2, 6, 7)

(înregistrat în Parlament cu numărul 13.2016 din 02 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind Zona Antreprenoriatului Liber – Parcul de Producție ”Valcaneș” – art.1; Legea cu privire la zonele economice libere – art.2, 6, 7)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință și legea de modificare şi completare a acestora, la fel, este lege organică. Totodată, potrivit art.72 alin.(3) lit.h) din Constituție, prin lege organică se reglementează modul de stabilire a zonei economice exclusive.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative proiectul de lege are ca scop modificarea și completarea Legii privind Zona Antreprenorialului Liber – Parcul de Producție „Valkaneș” nr.1527-XIII din 19.02.1998 și Legii cu privire la zonele economice libere nr.440-XV din 27.07.2001. Conform proiectului se propune majorarea termenului de funcționare a zonei „Valkaneș”, substituirea terenului pe care este amplasată zona cu un alt lot de teren, precum și inserarea unor modificări și asupra Legii cu privire la zonele economice libere.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, întrucît de la momentul înregistrării proiectului de lege în Parlament (2.02.2016) şi pînă în prezent nu a fost examinat de plenul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001, nota informativă urmează să conțină: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură; e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Totodată, conform art.47 alin.(6) din Legea nr.797/1996, proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, conform cerinţelor legii nr.780/2001.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede legea.

Nota informativă la proiectul de lege prezentat nu conține informații și date statistice, calcule economico-financiare și de altă natură necesare determinării oportunității normelor din proiect. Reieșind din prevederile pct.6 din Hotărîrea Guvernului despre aprobarea Concepției privind crearea și dezvoltarea zonelor economice libere nr.783/2002, iniţiatorii introducerii modificărilor în legislaţia privind zonele libere vor prezenta propunerile respective, care trebuie să conţină argumentarea economică privind oportunitatea amendării ei şi consecinţele scontate. În legislaţie pot fi incluse amendamente numai în cazul în care expertiza va stabili că problemele existente pot fi soluţionate exclusiv pe această cale şi că respectivele amendamente nu contravin intereselor statului şi ale rezidenţilor zonei libere. Plus la aceasta, în contextul în care autorii intenționează modificarea configuraţiei zonelor libere, aceștia urmau să țină cont de prevederile pct. 7 din Hotărîrea Guvernului nr.783/2002. Astfel, propunerea de modificare a configuraţiei zonei libere trebuie să conţină explicaţia motivată şi argumentarea economică a oportunităţii acestei modificări, precum şi proiectul nou de planificare a zonei libere, coordonat cu organele centrale şi locale respective ale administraţiei publice. Modificarea configuraţiei zonei libere nu se admite, dacă prin aplicarea ei s-ar putea cauza prejudicii esenţiale altor rezidenţi ai zonei libere sau agenţilor economici din exteriorul zonei libere, precum şi statului.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special, autorităților administrației publice locale), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă și pe pagina web a Parlamentului, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc. Mai mult ca atît, reieșind din prevederile art.3 alin.(2) din legea nr.440/2001, proiectele de acte normative care urmează să reglementeze activitatea zonelor libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorii nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu legislația comunitară și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii pentru rezidenții Zonei Antreprenoriatului Liber - Parcul de Producție "Valkaneș". Din lipsa unor analize aprofundate, necesare determinării oportunității normelor din proiect, precum și în absența avizelor și expertizelor din partea autorităților publice centrale și locale, nu cunoaștem dacă stabilirea acestor beneficii pentru rezidenții Zonei sînt sau nu contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Însă, după cum am menționat mai sus, nu cunoaștem dacă prin stabilirea unor beneficii pentru rezidenții Zonei este sau nu prejudiciat interesul public general.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei corelative și cu normele actelor normative subordonate legilor. Mai detaliat despre aceste aspecte ne referim în pct.15 al Raportului de expertiză.

Totodată, dorim să atragem atenția și asupra unor aspecte ce țin de subiecții cu drept de înaintare a unei astfel de inițiative legislative. Reieșind din prevederile art.4 alin.(1) din Legea nr.440/2001, zona liberă este creată, la propunerea Guvernului, printr-o lege, adoptată de Parlament în corespundere cu prezenta lege, care va delimita, în acest scop, o parte sau cîteva părţi ale teritoriului Republicii Moldova. În lege vor fi strict determinate hotarele şi configuraţia zonei respective. Astfel, potrivit legii, anume Guvernului îi este acordat dreptul de a înainta proiecte de legi privind crearea zonelor libere, inclusiv proiecte de legi privind modificarea sau completarea legislației speciale cu privire la zonele economice libere. Prin urmare, Guvernul este cel în măsură să vină cu o astfel de inițiativă legislativă în Parlament.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.I pct.2

2. La art.1 alin.(2) sintagma "122,3 ha" se substituie cu sintagma "107,2489 ha".

Potrivit pct.7 din Hotărîrea Guvernului nr.783/2002, propunerea de modificare a configuraţiei zonei libere trebuie să conţină explicaţia motivată şi argumentarea economică a oportunităţii acestei modificări, precum şi proiectul nou de planificare a zonei libere, coordonat cu organele centrale şi locale respective ale administraţiei publice. În speță, notăm că autorii nu au realizat aceste cerințe obligatorii, din care considerente propunerea dată nu poate fi acceptată. Plus la aceasta, chiar dacă autorii menționează în nota informativă că inițiativa configurării Zonei Libere vine de la administratorul ZEL "Valkaneș", aceștia nu au prezentat nici un document în acest sens. De remarcat că în calitate de temei pentru modificarea configuraţiei zonei libere servește propunerea agenţilor antreprenoriatului cu privire la introducerea unui anumit teritoriu în componenţa zonei libere, fie lipsa rezidenţilor din teritoriul zonei libere în decursul unei perioade de timp îndelungate, fie alte motive întemeiate (pct.7 din HG nr.783/2002).

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

În absența tuturor temeiurilor, documentelor, argumentelor cerute de cadrul normativ în vigoare, considerăm inoportună propunerea autorilor la art.I pct. 2 din proiect.

2

art.II pct.1

1. La articolul 2 noțiunea "activitate comercială externă", după textul "importate în zona liberă" se introduce textul "de pe teritoriul Republicii Moldova sau".

Este necesar de a menționa că noțiunea de "activitate comercială externă" din Legea nr.440/2001 a suferit pe parcursul anilor mai multe modificări și completări, fiind expusă în mai multe variante. Astfel, conform Legii nr.34-XVI din 28.02.2008, prin activitate comercială externă se definea comercializarea angro a mărfurilor importate în zona liberă din afara teritoriului vamal al Republicii Moldova şi livrate la export. În rezultatul completărilor și modificărilor operate prin Legea nr.175/2010, prin noțiunea de "activitate comercială externă" se înțelegea comercializarea angro a mărfurilor importate în zona liberă „de pe teritoriul Republicii Moldova sau” din afara teritoriului vamal al Republicii Moldova şi livrate la export. Ulterior, conform Legii nr.267/2011 din nou dispare sintagma „de pe teritoriul Republicii Moldova”. Actualmente autorii doresc reincluderea acestei sintagme în noțiunea de "activitate comercială externă". În acest context trebuie să remarcăm faptul că potrivit pct.6 din Hotărîrea nr.783/2002, una dintre condiţiile principale ale dezvoltării cu succes a zonelor economice libere constă în stabilitatea legislaţiei în vigoare cu privire la acestea. Plus la aceasta, Legea privind actele legislative nr.780/2001 consacră în art.4 alin.(3) lit.b) principiul stabilității normelor juridice. Suplimentar la cele menționate, notăm că autorii nu au ținut cont de prevederile art.3 alin.(2) din Legea nr.440/2001, potrivit cărora proiectele de acte normative care urmează să reglementeze activitatea zonelor libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Prin prisma celor menționate mai sus, recomandăm excluderea acestor prevederi din proiect.

3

art.II pct.2

2. La art.6: La alin.(10) lit.a) - cuvintele "industrială a" se exclud. La alin.(11) sintagma "producția industrială" se substituie cu sintagma "producția mărfurilor".

Aceste propuneri contravin principiilor care au stat la baza concepției de creare și dezvoltare a zonelor libere în Republica Moldova. Or, potrivit prevederilor pct.3 din Hotărîrea Guvernului nr.783/2002, la soluţionarea problemei privind crearea zonei libere, se acordă prioritate proiectelor, legate de dezvoltarea întreprinderilor industriale, îndeosebi celor de construcţie a maşinilor şi aparatelor, precum şi proiectelor, care asigură prelucrarea mai deplină a materiei prime agricole, produsă în Moldova. Totodată, legislaţia stabileşte că producția industrială pentru export este principalul gen de activitate în zonele libere.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Considerăm necesar de a lăsa în vigoare în lege că genul prioritar de activitate al zonelor libere va fi producţia industrială.

4

art.II pct.3

3. Articolul 7 se completează cu alin.(4/2) cu următorul cuprins: "Asupra mărfurilor (serviciilor) care n-au fost prelucrate suficient în zona liberă, la scoaterea lor din zonă pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova se extind prevederile legislaţiei vamale, în partea ce se referă la conţinutul componenţei importului".

Trebuie de remarcat faptul că aceste prevederi au fost excluse prin Legea nr.267/2011. La acel moment s-a argumentat că măsură întreprinsă se referă la asigurarea egalităţii în drepturi şi nediscriminării agenţilor economici, atît rezidenţi ai zonelor economice libere cît şi nerezidenţi, precum şi combaterea şi prevenirea tentativelor de utilizare a zonelor economice libere în scop de introducere facilitară în Republica Moldova a unor mărfuri fără achitarea drepturilor de import. Considerăm că o eventuală inserare a acestor prevederi din nou în textul Legii nr.440/2001 va fi contrară principiului stabilității normelor juridice, stabilit în art.4 alin.(3) lit. b) din Legea nr.780/2001. La fel, acestea contravin pct.6 din Hotărîrea nr.783/2002, potrivit căruia una dintre condiţiile principale ale dezvoltării cu succes a zonelor economice libere constă în stabilitatea legislaţiei în vigoare cu privire la acestea. Suplimentar la cele menționate notăm că autorii nu au ținut cont de prevederile art.3 alin.(2) din Legea nr.440/2001, potrivit cărora proiectele de acte normative care urmează să reglementeze activitatea zonelor libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Propunem excluderea acestor prevederi din proiect.





Concluzii

Potrivit autorilor, proiectul dat de lege este elaborat cu scopul de a amenda legislația ce reglementează zonele economice libere, inclusiv legea specială privind Zona Antreprenorialului Liber – Parcul de Producție „Valkaneș” pentru majorarea termenului de funcționare a zonei „Valkaneș”, precum și substituirea terenului pe care este amplasată zona cu un alt lot de teren.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede Legea 780/2001. Astfel, iniţiatorii introducerii modificărilor în legislaţia privind zonele libere nu au prezentat argumentarea economică privind oportunitatea amendării ei şi consecinţele ce pot surveni în dauna intereselor statului şi ale rezidenţilor zonei libere.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special autorităților administrației publice locale), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, or în speță o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

La fel, contrar cerințelor legislației, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege. Mai mult ca atît, potrivit cerințelor legale, proiectele de acte normative care urmează să reglementeze activitatea zonelor libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.

Autorii nu au analizat și nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea prevederilor din proiect cu reglementările legislaţiei comunitare și alte standarde internaționale, fapt ce afectează calitatea reglementărilor propuse.

Propunerile autorilor de modificare a configuraţiei zonei libere nu pot fi acceptate în contextul în care lipsesc temeiurile, documentele, argumentele cerute de cadrul normativ în vigoare. În speță, autorii nu au anexat proiectul nou de planificare a zonei libere, coordonat cu organele centrale şi locale respective ale administraţiei publice. La fel notăm absența temeiurilor pentru modificarea configuraţiei zonei libere, or, în astfel de cazuri trebuie să existe propunerea agenţilor antreprenoriatului cu privire la introducerea unui anumit teritoriu în componenţa zonei libere, fie lipsa rezidenţilor din teritoriul zonei libere în decursul unei perioade de timp îndelungate, fie alte motive întemeiate. De remarcat că autorii nu au anexat nici o solicitare, act, document justificativ în acest sens.

Propunerea autorilor de a exclude producţia industrială din activitățile prioritare ale zonelor libere nu poate fi acceptată, întrucît această propunere contravine principiilor care au stat la baza concepției de creare și dezvoltare a zonelor libere în Republica Moldova, or, producția industrială pentru export este principalul gen de activitate în zonele libere.

În prezentul raport de expertiză am obiectat și asupra amendamentelor autorilor ce se referă la inserarea în legea cu privire la zonele economice libere a prevederilor ce anterior au fost excluse prin legi de către Legiuitor. Aceste propuneri sînt contrare principiului stabilității normelor juridice, precum și Concepţiei privind crearea şi dezvoltarea zonelor economice libere, potrivit căreia una dintre condiţiile principale ale dezvoltării cu succes a zonelor economice libere constă în stabilitatea legislaţiei în vigoare cu privire la acestea. Mai mult ca atît lipsește o expertiză a Ministerului Economiei în acest sens.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de vulnerabilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu poate fi acceptat de Parlament. Din lipsa unor analize aprofundate, necesare determinării oportunității normelor din proiect, precum și în absența avizelor și expertizelor din partea autorităților publice centrale și locale, nu putem stabili dacă prezentul proiect de lege este sau nu contrar interesului public general. Tototată, considerăm că Guvernul este cel în măsură să vină cu o astfel de inițiativă legislativă în Parlament, or, potrivit legii, anume Guvernului îi este acordat dreptul de a înainta proiecte de legi privind crearea zonelor libere și inclusiv proiecte de legi privind modificarea sau completarea legislației speciale cu privire la zonele economice libere.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei