Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.652

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



16 Octombrie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la creditul agricol

(înregistrat în Parlament cu numărul 283 din 16 Iulie 2015)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la creditul agricol.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Legi organice sînt actele legislative care reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale şi pot interveni numai în domeniile expres prevăzute de Constituţie sau în alte domenii deosebit de importante pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice. Domeniile care se reglementează prin lege organică sînt stabilite la art.72 alin.(3) lit. a)-o) din Constituţie unde nu se regăsesc raporturile juridice reglementate de actul legislativ expertizat. Potrivit art.1 din proiectul de lege expertizat, scopul acestuia este reglementarea expresă a modalităţilor de acordare a creditelor, în condiţii avantajoase, întreprinderilor din sectorul agricol pe termen lung or, acest domeniu social poate fi reglementat printr-o lege ordinară, chiar şi dacă domeniul în cauză este o direcţie principală a politicii interne a statului. Art.10 din Legea privind actele legislative nr.780/2001 stabileşte că legile ordinare intervin în orice domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia domeniilor supuse reglementării prin Constituţie şi legi organice. Concepţiile şi strategiile de stat pe direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului se aprobă prin acte legislative care, de regulă, fac parte din categoria legilor ordinare.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul de lege privind creditul agricol are drept scop stimularea dezvoltării de afaceri şi crearea unui mediu competitiv şi atractiv, care să îi încurajeze pe agricultori să întreprindă activităţi agricole. Prin proiect se propune reglementarea expresă a modalităţilor de acordare a creditelor întreprinderilor din sectorul agricol pe termen lung în vederea lărgirii accesului agricultorilor la creditare şi sprijinirii în dezvoltarea întreprinderilor sale.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Reieşind din prevederile art.7 din Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

Potrivit art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Comisia permanentă sesizată în fond stabileşte procedura de consultare a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative ţinînd cont de caracterul proiectului, de preocuparea părţilor interesate pentru subiectul abordat, de alte aspecte relevante. Totodată, aceasta dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectat principiul participării.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare pentru promovarea proiectului. În viziunea noastră, autorul a prezentat o descriere succintă a prevederilor proiectului fără a face o argumentare concludentă şi pertinentă în susţinerea acestuia. Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu legislaţia corelativă, fundamentarea economico-financiară etc.

Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară. Lipseşte analiza impactului de reglementare care este obligatoriu în condiţiile în care prevederile acestuia vizează nemijlocit interesele persoanelor fizice şi juridice care practică activitate de întreprinzător în domeniul agricol.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Deşi în textul proiectului autorul face trimite la legislaţia naţională fiscală, de creditare etc. (art.5 - 7 din proiect), în nota informativă nu se menţionează nimic despre compatibilitatea acestuia cu legislația naţională, comunitară și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat, legislaţia naţională, acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.

Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor agricoli şi ale statului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.

Legislaţia naţională stabileşte facilităţii fiscale acordate băncilor comerciale care acordă credite în domeniul agricol. Astfel, potrivit prevederilor art.24 al.(13) din Legea nr.1164 din 24.04.1997 pentru punerea în aplicare a titlurilor I şi II ale Codului fiscal, băncile comerciale sînt scutite totalmente de impozit pe venitul obţinut din creditele acordate pe un termen de peste 3 ani şi în proporţie de 50% - pe venitul obţinit din creditele acordate pe un termen de la 2 la 3 ani. Scutirea menţionată se aplică asupra veniturilor aferente finanţării investiţiilor destinate achiziţionării mijloacelor fixe în scopul utilizării lor în activitatea economică a întreprinderii, contractării lucrărilor de antrepriză şi a serviciilor de engineering, achiziţionării şi prelucrării produselor agricole, proiectării, elaborării, însuşirii şi implementării tehnicii şi tehnologiilor noi, precum şi reprofilării şi retehnologizării procesului de producţie, sădirii şi înnoirii plantaţiilor multianuale, achiziţionării şi punerii la maturaţie a materiei prime şi alcoolului pentru vinuri şi divinuri (coniacuri). Modul şi condiţiile de acordare a scutirii nominalizate se vor stabili conform unui regulament aprobat de Guvern.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite funcţii improprii unor instituţii publice, în special pentru Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor. Remarcăm că instituţia în cauză are funcţii care se limitează doar la administrarea unor linii de credit concrete, finanţate din împrumuturile externe ale Ministerului Finantelor.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 7

(1) În scopul monitorizării corectitudinii gestionării mijloacelor financiare destinate realizării prezentei legi, Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor va ţine un registru special în care vor fi înregistrate toate creditele acordate pentru realizarea activităţilor curente de producţie agricolă.

(2) Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor verifică utilizarea conform destinaţiei a creditelor acordate de băncile comerciale în cadrul creditării preferenţiale a sectorului agricol.

Sarcinile principale ale Directoratului Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor sunt: - administrarea resurselor liniilor de credit în conformitate cu condiţiile acordurilor de împrumuturi externe, semnate între Republica Moldova şi Banca Mondiala, aprobate de Parlamentul Republicii Moldova, precum şi altor proiecte şi programe investiţionale finanţate de organizaţii financiare internaţionale; - organizarea și continuarea operaţiunilor de re-creditare a fondurilor circulante (revolving) acumulate ale Proiectelor pentru noi sub-proiecte viabile private prin intermediul instituţiilor financiare participante eligibile; - evidenta tuturor tranzacţiilor legate de administrarea liniilor de credit; - calcularea şi colectarea plăţilor de achitare a sumelor principale şi a dobânzilor pentru sub-împrumuturile re-creditate instituţiilor financiare intermediare pentru a fi rambursate Ministerului Finanţelor şi organizaţiilor financiare internaţionale creditoare; - acordarea concursului la dezvoltarea şi implementarea noilor proiecte ale organizaţiilor financiare internaţionale de fonduri rambursabile; - evaluarea și monitorizarea instituţiilor financiare participante. Astfel, norma precitată acordă Directoratului Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor noi atribuţii nespecifice acestei instituţii, ceea ce va crea dificultăţi la implementarea noilor atribuţii.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Atribuţii excesive / contrare statutului

Considerăm oportun excluderea normei în cauză, iar funcţia de control a condiţiilor şi corectitudinii acordării creditelor în domeniul agricol se va realiza de către Inspectoratul Fiscal de Stat la etapa acordării şi aprobării facilităţilor fiscale.





Concluzii

Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Legi organice sînt actele legislative care reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale şi pot interveni numai în domeniile expres prevăzute de Constituţie sau în alte domenii deosebit de importante pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice. Domeniile care se reglementează prin lege organică sînt stabilite la art.72 alin.(3) lit.a)-o) din Constituţie unde nu se regăsesc raporturile juridice reglementate de actul legislativ expertizat. Scopul legii este reglementarea expresă a modalităţilor de acordare a creditelor, în condiţii avantajoase, întreprinderilor din sectorul agricol pe termen lung or, acest domeniu social poate fi reglementat printr-o lege ordinară, chiar şi dacă domeniul în cauză este o direcţie principală a politicii interne a statului.

Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține nici o argumentare pentru promovarea proiectului. Nu este făcută de către autor nici o analiză, statistică cu privire la creditele agricole acordate pînă în prezent, care sunt piedicile întîmpinate de către subiecţii raportului de creditare la momentul perfectării şi de gestionare a creditelor agricole etc. Or, după cum am menţionat în raportul de expertiză, legislaţia naţională stabileşte facilităţii fiscale acordate băncilor comerciale care oferă credite în domeniul agricol. Astfel, potrivit prevederilor art.24 alin. (13) din Legea nr.1164 din 24.04.1997 pentru punerea în aplicare a titlurilor I şi II ale Codului fiscal, băncile comerciale sînt scutite totalmente de impozit pe venitul obţinut din creditele acordate pe un termen de peste 3 ani şi în proporţie de 50% - pe venitul obţinit din creditele acordate pe un termen de la 2 la 3 ani. La fel, Fondul de Garantare de Stat a Creditelor, ODIMM declară că acordă asistenţă întreprindelor mici şi mijlocii din domeniul agrar la obţinerea creditelor şi garantarea acestora. Aşadar, autorul urma, înaite de elaborarea prezentului proiect, să facă o claritate a cauzelor insuccesului implementării prevederilor deja existente, să sublinieze piedicile întîmpinate de către subiecţii raportului de creditare la momentul perfectării şi de gestionare a creditelor agricole.

Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.

Proiectul nu conține actul de analiză a impactului de reglementare, dar o astfel de analiză era necesară, întrucît aceasta reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor agricoli şi ale statului.

Autorul stabileşte anumite funcţii improprii Directoratului Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor care are funcţii ce se limitează doar la administrarea unor linii de credit concrete, finanţate din împrumuturile externe ale Ministerului Finanţelor.

Deşi unele prevederi sunt revoluţionare şi binevenite, cum ar fi acordarea de către băncile comerciale credite la o rată flotantă calculată din rata de bază, stabilită de BNM diminuată cu 5 puncte procentuale considerăm, totuşi, că proiectul este unul formal care nu va relansa sistemul de creditare în domeniul agrar, iar întreprinzătorii din domeniu se vor confrunta cu dificultăţi de obţinere a creditelor. Or autorul proiectului nu a făcut o claritate cu privire la obiectul creditului, condiţii de acordare a creditului şi modul de obţinere a garanţiilor, termene de acordare, modul de obţinere a facilităţilor fiscale etc.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei