Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.654

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



20 Octombrie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei – art.5, 37, 40; Legea instituțiilor financiare – art. 22; Legea privind finanțele publice locale – art.13, 14, 15, ș.a.; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 323 din 15 Septembrie 2015)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei – art.5, 37, 40; Legea instituțiilor financiare – art. 22; Legea privind finanțele publice locale – art.13, 14, 15, ș.a.; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În condiţiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, actul legislativ de modificare sau completare trebuie să aibă o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează.

Pornind de la aceste prevederi, dar şi de la categoria actelor legislative modificate şi completate, proiectul este categorisit în mod corespunzător ca lege organică.


3. Transparenţa decizională Pornind de la prevederile art. III din proiect, prin care se propune modificarea şi completarea mai multor prevederi ale Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale, proiectul urma să fie consultat cu autorităţile publice locale (prin structurile lor asociative).

Aceste exigenţe sînt impuse prin prevederile art. 3 alin. (5) din Legea nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale, dar şi prin prevederile art. 3 lit. g) din Legea nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă.

În condiţiile în care autorul nu a adus dovada unor astfel de consultări, constatăm nerespectarea exigenţelor speciale menite să asigure transparenţa procesului decizional în promovarea proiectului.


4. Scopul promovării proiectului Prin proiect se propune modificarea şi completarea:

- Legii nr. 548 din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei;
- Legii instituţiilor financiare, nr. 550 din 21.07.1995;
- Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale;
- Legii nr. 62 din 21.03.2008 privind reglementarea valutară;
- Codului contravenţional al Republicii Moldova, nr. 218 din 24.10.2008;
- Legii Curţii de Conturi, nr. 261 din 05.12.2008;
- Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, nr. 181 din 25.07.2014.

Pornind de la nota informativă, proiectul de lege a fost elaborat în vederea executării art. II din Legea nr. 89 din 29.05.2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 419 din 22.12.2006 cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat.

Este de menţionat întîrzierea cu care Guvernul a înaintat proiectul (proiectul, în condiţiile art. II alin. (2) lit. a) din Legea nr. 89/2014, urma să fie înaintat nu mai tîrziu de 04 ianuarie 2015).



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă, stabilit prin pct. 4.3.1. din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2005, a fost respectat.


7. Suficienţa argumentării. În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine:

- o analiză fundamentală a principalelor prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În pofida art. 20 lit. c) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


9. Fundamentarea economico-financiară. În pofida art. 20 lit. d) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, dar şi în pofida art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996, nota informativă nu conţine fundamentarea economico-financiară a proiectului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Pornind de la scopul şi esenţa reglementărilor (de modificare şi completare a unor prevederi din mai multe acte legislative), nu pot fi constatate interese/beneficii stabilite şi promovate.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Pornind de la scopul şi esenţa reglementărilor (de modificare şi completare a unor prevederi din mai multe acte legislative), nu poate fi constatat eventualul caracter prejudiciabil al proiectului.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu au fost reţinute obiecţii substanţiale la formularea lingvistică.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Unele din prevederile proiectului reglementează activitatea autorităţilor publice. Obiecţiile în acest sens sînt incluse în pct. 15 din prezentul raport.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I pct. 3 - redacţia art. 40 din Legea nr. 548 din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei

3. Articolul 40 va avea următorul cuprins: "Articolul 40. Atribuţiile de agent al statului Banca Naţională, pe bază de acord cu Ministerul Finanţelor, poate acţiona ca agent al statului pentru valorile mobiliare de stat emise în formă de înscriere în cont în ceea ce priveşte: a) organizarea şi desfăşurarea, în numele Ministerului Finanţelor, a plasării valorilor mobiliare de stat pe piaţa internă; b) efectuarea înregistrărilor în sistemul de înscrieri în conturi ale valorilor mobiliare, organizat de Banca Naţională; c) plata sumei principale, a scontului, a dobînzilor şi a altor plăţi aferente valorilor mobiliare de stat; d) acordarea consultanţei Ministerului Finanţelor în dezvoltarea continuă a pieţei valorilor mobiliare de stat; e) alte operaţiuni în conformitate cu obiectivul fundamental şi atribuţiile de bază ale Băncii Naţionale."

Lipsesc norme care ar reglementa procedura încheierii acordului, inclusiv nu este clar dacă acesta trebuie să fie unul general (un acord aplicabil tuturor cazurilor) sau acesta trebuie să fie unul special (un acord pentru fiecare caz în parte).

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Pornind de la obiecţii, concretizarea şi completarea normelor.



Prin art. VII din proiect, se propune modificarea şi completarea Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, nr. 181 din 25.07.2014, inclusiv a mai multor articole care nu sînt în vigoare (acestea intră în vigoare din 01 ianuarie 2016).

Această situaţie denotă neasigurarea, în suficientă măsură, a consecutivităţii, stabilităţii şi predictibilităţii legislaţiei naţionale.

Astfel se periclitează garantarea unuia din principiile de bază ale legiferării statuate prin art. 4 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative.

Concluzii

Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.

Potrivit notei informative, proiectul de lege a fost elaborat în vederea executării art. II din Legea nr. 89 din 29.05.2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 419 din 22.12.2006 cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat. Este de menţionat întîrzierea cu care Guvernul a înaintat proiectul (proiectul, în condiţiile art. II alin. (2) lit. a) din Legea nr. 89/2014, urma să fie înaintat nu mai tîrziu de 04 ianuarie 2015).

În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine:
- o analiză fundamentală a principalelor prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară.

Prin proiect se propune modificarea şi completarea:
- Legii nr. 548 din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei;
- Legii instituţiilor financiare, nr. 550 din 21.07.1995;
- Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale;
- Legii nr. 62 din 21.03.2008 privind reglementarea valutară;
- Codului contravenţional al Republicii Moldova, nr. 218 din 24.10.2008;
- Legii Curţii de Conturi, nr. 261 din 05.12.2008;
- Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, nr. 181 din 25.07.2014.

În partea ce ţine de modificarea şi completarea Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, nr. 181 din 25.07.2014, este de remarcat că iniţiativa vizează mai multe articole care nu sînt în vigoare (acestea intră în vigoare din 01 ianuarie 2016). Astfel nu este asigurată în suficientă măsură consecutivitatea, stabilitatea şi predictibilitatea legislaţiei naţionale, periclitîndu-se garantarea unuia din principiile de bază ale legiferării statuate prin art. 4 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative.

Unele din prevederile proiectului reglementează activitatea autorităţilor publice. Referitor la acestea, ca elemente de coruptibilitatea au fost identificate: Lacune de drept şi Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative.

Pornind de la prevederile art. III din proiect, prin care se propune modificarea şi completarea mai multor prevederi ale Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale, proiectul urma să fie consultat cu autorităţile publice locale (prin structurile lor asociative). Aceste exigenţe sînt impuse prin prevederile art. 3 alin. (5) din Legea nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale, dar şi prin prevederile art. 3 lit. g) din Legea nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă.
În condiţiile în care autorul nu a adus dovada unor astfel de consultări, constatăm nerespectarea exigenţelor speciale menite să asigure transparenţa procesului decizional în promovarea proiectului.

Mai mult, dat fiind faptul că proiectul vizează, într-un anumit sens, sectorul financiar-bancar, vulnerabilitatea căruia este notorie, ar fi oportună consultarea suplimentară a proiectului cu organizaţii non-guvernamentale specializate în expertiză economico-financiară.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei