Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.653

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



16 Octombrie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind piața produselor petroliere – art.2, 4, 7, ș.a.; Codul fiscal – art.97, 24; Codul penal – 248'1; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 285 din 16 Iulie 2015)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind piața produselor petroliere – art.2, 4, 7, ș.a.; Codul fiscal – art.97, 24; Codul penal – 248'1; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, scopul acestui proiect de lege ține de perfecționarea normelor existente în domeniul produselor petroliere întru limitarea fluctuațiilor excesive pe piața internă, fapt ce în virtutea deficiențelor cadrului concurențial și al celui regulator actual din sector, admit practicarea unor metode inechitabile de calculare și ajustare a prețurilor cu amănuntul la produsele petroliere.

Amendamentele propuse schimbă în esență conceptul actualei Legi privind piața produselor petroliere și propun un șir de elemente noi cum ar fi: atribuții suplimentare acordate ANRE-ului, concretizarea tranzacțiilor Platt's și modului de declarare vamală, liberalizarea importului de produse petroliere de către producătorii agricoli fără achitarea taxelor pentru licență și fără dreptul de comercializare etc.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.

Totuşi, potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. În opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultate atît autorităţile publice relevante, managerii comapniilor petroliere, reprezentanții producătorilor agricoli, cît şi opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul atît al autorităţilor publice, cît şi publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii pe marginea acestuia.

Totodată, ținem să menționăm că în Parlament este înregistrat proiectul de Lege nr. 215 din 21 mai 2015, care prevede completarea Legii privind piața produselor petroliere nr. 461-XV din 30.07.2001 cu un nou document ”autorizația de utilizator final”, care va oferi agentului economic dreptul de a importa produse petroliere pentru consum propriu. Întrucît ambele proiecte de legi vizează subiecte similare, acestea urmează a fi comasate.


6. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Nota informativă descrie succint condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă şi evidenţiază elementele noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente, efectul social- economic al realizării lui. În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, precum și actul de analiză a impactului de reglementare.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nota informativă nu conține referințe la legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante, în acest fel încălcîndu-se și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, cele ale Regulamentului Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, precum şi ale Hotărîrii Guvernului nr.190 din 21.02.2007.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.

În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost efectuată o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege. Totuşi, în opinia noastră, implementarea proiectului de lege, în eventualitatea adoptării acestuia, va necesita cheltuieli financiare publice (de ex. neachitarea plății pentru licența importului și comercializării angro și cu amănuntul a produselor petroliere; scutirea de plată a TVA-ului la comercializarea produselor petroliere).

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. În conformitate cu art. 20 lit. e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Constatăm, cu regret, că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd şi cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006. În cazul iniţiativelor legislative înaintate de către deputaţi, actul de analiză a impactului de reglementare urma a fi întocmit de Guvern în procesul de avizare, conform unei metodologii aprobate de acesta. Pagina web a Parlamentului nu conţine o astfel de analiză.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a intereselor/beneficiilor producătorilor agricoli autohtoni, care vor beneficia de dreptul de a importa produse petroliere pentru consum propriu, ceea ce ar putea duce la diminuarea costurilor de producție și creșterea competitivității producției agricole atît pe piața internă, cît și pe cea externă.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. În acest context, multe dintre prevederile proiectului de lege sunt neclare și contradictorii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 15 al prezentului Raport de expertiză.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă.

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, redactarea textului proiectului de lege trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.

Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. .


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte noi atribuţii ale Agenției Naționale pentru Reglementări în Energeticăi și proceduri administrative noi vizînd activitatea acesteia.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, pct. 1.

Articolul 2 se completează cu următoarele noțiuni:

...

autorizație de import a motorinei pentru consum propriu - act permisiv care confirmă dreptul titularului de a efectua import de motorină pentru consum propriu de către persoanele juridice în calitate de carburant pentru utilaj, transport sau tehnică agricolă, utilizate în activitatea de întreprinzător;

...

Amendamentul propus necesită a fi revizuit întrucît acesta este redat de o manieră generală referindu-se la persoanele juridice. Or, potrivit notei informative, scopul proiectului constă în liberalizarea importului de produse petroliere de către producătorii agricoli. În același timp, de reținut e că în sectorul agricol activează atît persoane juridice cît și fizice.

Totodată, nu este clar raționamentul autorului de a limita importul produselor petroliere pentru consum propriu reducîndu-le doar la motorină, avînd în vedere că art. 2 din Legea privind piața produselor petroliere nr. 461-XV din 30.07.2001 include în noțiunea de ”produse petroliere” și benzina, kerosenul, gazul lampant, petrolul turboreactor, combustibilul pentru cuptoare, gazele lichefiate, păcura, uleiurile și lubrefianții.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Revizuirea amendamentului propus.

2

Art. I, pct. 2.

Articolul 4:

...

se completează cu alineatul (4/1) cu următorul cuprins:

”(4/1) În decursul anului ANRE este în drept să ajusteze marja comercială specifică menționată la alin. (3) lit. e) în cazurile apariției unor factori, care nu pot fi controlați de către operatori (modificarea legislației, apariția unor penurii artificiale pe piața produselor petroliere naționale și internaționale, etc.) și acre duc la modificarea marjei stabilite anterior mai mult de 5%.”

Determinarea competenţei după formulă „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile/îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Necesitatea redactării amendamentului cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă este imperios necesară. Astfel, actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni

Reformularea propunerii legislative.

3

Art. I, pct. 3.

La articolul 7:

...

după alineatul (5) se va adăuga un alineat nou (5/1) cu următorul conținut:

”Taxa pentru eliberarea autorizațiilor de import a motorinei pentru consum propriu se detremină în mărimea unei plăți fixe, stabilită anual de Parlament și inclusă în bugetul ANRE”.

...

Potrivit art. 6 din Legea cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător nr. 235-XVI din 20.07.2006 și art. 9 alin. (2) din Legea privind reglementarea prin autorizarea activității de întreprinzător nr. 160 din 22.07.2011 orice plată efectuată autorităților emitente, care ține direc sau indirect de emiterea unui act permisiv va fi stabilită în act legislativ.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Instituirea taxei pentru eliberarea autorizațiilor de import a motorinei pentru consum propriu nemijlocit în legea supusă modificărilor.

4

Art. IV, pct. 2.

În art. 411, alin. (4), după sintagma ”art. 169” se introduce sintagma ”276/1” și în continuare după text.

Urmează a fi completat și alin. (1) din art. 411 din Codul contravențional, care stabilește lista contravențiilor, al căror agent constatator este ANRE.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect

Revizuirea normei conform obiecției formulate.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii urmăreşte scopul perfecționării normelor existente în domeniul produselor petroliere întru limitarea fluctuațiilor excesive pe piața internă, fapt ce în virtutea deficiențelor cadrului concurențial și al celui regulator actual din sector, admit practicarea unor metode inechitabile de calculare și ajustare a prețurilor cu amănuntul la produsele petroliere, schimbînd în esență conceptul actualei Legi privind piața produselor petroliere și propunînd un șir de elemente noi cum ar fi: atribuții suplimentare acordate ANRE-ului, concretizarea tranzacțiilor Platt's și modul de declarare vamală, liberalizarea importului de produse petroliere de către producătorii agricoli fără achitarea taxelor pentru licență și fără dreptul de comercializare, etc.;

- în scopul asigurării participării directe a managerilor companiilor petroliere, producătorilor agricoli, cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, a unei analize a impactului de reglementare, precum și a Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii este compatibil parțial legislației naţionale, unele dintre prevederile proiectului de lege fiind însă neclare și contradictorii, deoarece conţinutul acestuia nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780-XIV din 27.12.2001 privind actele legislative, iar unele prevederi din proiect sunt concurente sau contravin altor prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectului propus, acesta necesită a fi revizuit prin comasarea cu proiectul de lege nr. 215 din 21 mai 2015, care prevede completarea Legii privind piața produselor petroliere nr. 461-XV din 30.07.2001 cu un nou document ”autorizația de utilizator final”, care va oferi agentului economic dreptul de a importa produse petroliere pentru consum propriu, iar obligația adoptării propunerilor legislative, rămînînd o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei