Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports

Raport de expertiză nr.642

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



02 Martie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind declararea averii, intereselor personale, conflictele de interese şi cadourile

La solicitarea Ministerului Justiţiei, nr. 03/594 din 29.01.2015



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională Proiectul de Lege privind declararea averii, intereselor personale, conflictele de interese și cadourile a fost plasat pe site-ul Ministerului Justiției la data de 29 ianuarie 2015 fiind stabilit un termen de consultare publică pînă la data de 27 februarie 2015.
Proiectul de lege a fost elaborat cu concursul societății civile, experți internaționali în domeniu, antrenați prin intermediul partenerilor de dezvoltare, precum și a autorităților publice interesate.


2. Scopul promovării proiectului Din conținutul notei informative la proiectul de lege privind declararea averii, intereselor personale, conflictele de interese și cadourile, rezultă că acesta a fost elaborat de Ministerul Justiției în vederea realizării Strategiei de reformare a sectorului justiției pentru anii 2011-2016, formarea unui mecanism unic și eficient de declarare a averilor, reglementarea detaliată a conflictelor de interese, extinderea listei de bunuri ce urmează a fi declarate de funcționarii publici și de persoanele cu funcții de demnitate publică. reglementarea activității funcționarilor publici prin persoane interpuse, trecerea la depunerea în formă electronică a declarațiilor cu utilizarea opțiunii de transmitere a informației direct pe site-ul Centrului Național de Integritate.



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Proiectul de lege conține o argumentare suficientă, fiind evidențiate deficiențele sistemului actual de declarare a averii de către funcționarii publici și persoanele cu funcții de demnitate publică, inclusiv lista incompletă de bunuri care urmează a fi declarate, limitarea declarării doar față de averea membrilor de familie, nu și a altor persoane, lipsa interdicțiilor de a acționa prin persoane interpuse și a modului de stabilire a acestor relații.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Proiectul de lege nu conține referințe a legislația UE pentru că la momentul actual nu există legislație comunitară relevantă domeniului. În același timp nota informativă la proiectul de lege face referire la practicile în domeniu din mai multe state, inclusiv Albania, Bulgaria, Croația, Georgia, Muntenegru, România, Serbia și Ungaria, precum și la bunele practici elaborate în cadrul Organizației Europene pentru Cooperare și Dezvoltare (OECD).


5. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă la proiectul de lege nu conține o argumentare economico-financiară. Se face referire la cheltuieli privind implementarea mecanismului de declarare în regim on-line a averilor, intereselor și cadourilor, care vor fi acoperite de Banca Mondială. În rest, se sugerează că implementarea legii va fi efectuată în limita resurselor bugetare disponibile.
Aceasta nu constituie o argumentare economico-financiară care să explice care sunt potențialele cheltuieli, dar mai mult, care ar fi potențialele venituri legate de implementarea proiectului de lege. Astfel, nu sunt cercetate actualele cheltuieli legate de implementarea legislației existente din domeniul declarării averii, intereselor și cadourilor, precum și nu se analizează care vor fi cheltuielile după implementarea legii noi, chiar dacă acestea vor fi acoperite de contul mijloacelor financiare disponibile. Legea ar urma să intre în vigoare odată cu intrarea în vigoare a celorlalte două proiecte de acte prezentate de Ministerul Justiției, în special proiectul Legii privind Centrul Național de Integritate. Nu s-a stabilit care vor fi economiile realizate de pe urma implementării sistemului de depunere electronică în regim on-line a declarațiilor. Faptul că Banca Mondială va acoperi aceste cheltuieli nu înseamnă că resurse bugetare nu vor fi implicate, întrucît activitatea ar putea fi implementată în contextul unui împrumut oferit Guvernului Republicii Moldova.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


6. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Proiectul de lege ţine să clarifice mai multe obligații ale funcționarilor publici și ale persoanelor cu funcții de demnitate publică legată de transparența averilor lor.


7. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Cu toate acestea, viața privată a funcționarilor publici și a persoanelor cu funcții de demnitate publică, precum și a membrilor familiilor lor ar putea fi prejudiciată întrucît datele privind veniturile și interesele lor vor deveni publice.Pentru detalii a se vedea p. 11 al prezentului Raport de expertiză.


8. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului de lege nu sunt compatibile cu unele prevederi ale legislației fiscale, legislației privind independența autorității responsabile de controlul integrității persoanelor, inclusiv proiectul Legii privind Centrul Național de Integritate prezentat de Ministerul Justiției în pachet cu proiectul analizat, precum și unele cerințe ce țin de tehnica legislativă.


9. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


10. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Pe lîngă funcțiile prevăzute de proiectul de Lege privind Centrul Național de Integritate prezentul proiect de lege stabilește funcția de administrare a sistemului de depunere a declarațiilor pe avere în regim on-line. Suplimentar la sistem proiectul de lege stabilește competența Guvernului în elaborarea regulamentului privind modul de ținere a Registrului electronic al subiecților declarării averii și intereselor personale, ceea ce vine în contradicție cu cerințele privind autonomia Centrului Național de Integritate.


11. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articolul 2 Definiții

Persoană aflată la întreținere - persoana care întrunește una din următoarele condiții: a) este un ascendent sau descendent al subiectului declarării, al soției/soțului sau concubinei/concubinului acestuia (părinți sau copiii, inclusiv înfietorii și infiații) ori invalid din copilărie rudă de gradul doi în linie colaterală b) locuiește împreună cu subiectul declarării sau nu locuiește cu acesta, dar își face studiile la secția cu frecvență a unei instituții de învățămînt din țară și străinătate mai mult de 5 luni pe parcursul anului fiscal c) este întreținută de subiectul declarării, inclusiv în baza contractului de întreținere pe viață d) are un venit anual ce nu depășește două salarii medii pe economie

Condițiile aplicate alternativ și nu cumulativ pot duce la un număr infinit de mare de persoane care să fie la întreținerea cuiva. Astfel, toți cetățenii Republicii Moldova și cetățenii străini care locuiesc în Moldova și dispun de un venit anual egal cu pînă la 2 salarii medii pe economie se califică ca fiind persoană la întreținere. În același timp aplicarea cumulativă a condițiilor ar putea duce la limitarea semnificativă a persoanelor care ar putea fi considerate ca fiind la întreținere în sensul proiectului de lege. În același timp condițiile ce țin de invalid din copilărie rudă de gradul doi în linie colaterală este o cerință foarte specifică și include doar persoanele cu dizabilități care provin din linie colaterală, nu și din partea propriei familii. Condiția de a își face studiile la secția cu frecvență a unei instituții de învățămînt din țară și străinătate mai mult de 5 luni pe parcursul anului fiscal ar fi mai complicat de asigurat, în schimb condiția de sau națională sau din străinătate extinde adecvat numărul de potențiali aflați la întreținere. Din litera d) nu rezultă dacă salariul mediu pe economie este lunar sau anual, necesită concretizări.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Norme irealizabile

Revizuirea condițiilor de stabilire a calității de persoană aflată la întreținere.

2

Articolul 3 alin. (2), articolul 30 alin. (6)

Articolul 3 (2) Subiecții prevăzuți la alin. (1) sunt incluși în Registrul electronic al subiecților declarării averii și intereselor personale, ținut de Centrul Național de Integritate în modul stabilit de Guvern. Articolul 30 (6) Guvernul în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi: c) va stabili modul de ținere a Registrului electronic al subiecților declarării averii și intereselor personale.

Prevederea nu respectă autonomia Centrului Național de Integritate. Nu sunt stabilite prevederi în proiectul legii privind Centrul Național de Integritate ce ține de competența de a ține Registrul Electronic al subiecților declarării averii și administrate a sistemului on-line de depunere a declarațiilor de către subiecții declarării averii și intereselor.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Înlocuirea Guvernului cu Parlamentul în adoptarea modului de ținere a Registrului Electronic al subiecților declarării averii și intereselor personale. Includerea în proiectul de lege privind Centrul Național de Integritate a prevederilor ce țin de competența de a ține Registrul Electronic al subiecților declarării averii și intereselor personale și a funcției de creare și menținere a sistemului on-line de depunere a declarațiilor electronice.

3

Articolul 4 alin. (1) lit. c)

Subiecții prevăzuți la art. 3 alin. (1) declară: c) bunurile transmise cu titlu oneros sau gratuit, personal sau de către membrii familiei, către orice persoană fizică sau juridică în ultimele 12 luni și a căror valoare depășește suma de 35000 lei fiecare

Formularea ”a căror valoare depășește suma de 35000 lei fiecare” este ambiguă și gramatical incorect formulată

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Utilizarea sintagmei ”dacă valoarea oricărui bun depășește 35000 lei” în loc de ”și a căror valoare depășește suma de 35000 lei fiecare”

4

Articolul 4 alin. (1) lit.d)

Subiecții prevăzuți la art. 3 alin. (1) declară: d) activele financiare, adică economiile care depășesc suma de 20000 lei, conturile bancare, unitățile de fond în fondurile de investiții, formele echivalente de economisire și investire, plasamentele, obligațiunile, cecurile, cambiile, certificate de împrumut, alte documente care incorporează drepturi patrimoniale personale sau ale membrilor familiei de împrumut, alte documente care incorporează drepturi patrimoniale ale subiectului declarării sau membrilor familiei lui, investițiile directe în monedă națională sau valută străină făcute de el sau de membrii familiei lui, precum și alte active financiare

Termenul de economii care depășesc suma de 20000 lei este ambiguu. Termenul de economii poate fi valabil și pentru conturi bancare de depozit și poate aduce confuzii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Utilizarea sintagmei ”numerarul în monedă națională sau valută străină care depășește 20000 lei” în loc de ”economiile care depășesc suma de 20000 lei”.

5

Articolul 5 alin. (1)

Declarația de avere și interese personale (denumită în continuare, declarație) reprezintă un act personal și irevocabil, care se face în scris sau on-line pe propria răspundere a declarantului și poate fi rectificată în condițiile articolului 8 alin. (2).

Utilizarea termenilor ”în scris” și ”on-line” este ambiguă și neclară. În ambele cazuri forma de depunere a declarației este în formă scrisă. Astfel, poate exista forma scrisă și verbală în calitate de forme de exteriorizare a voinței unui subiect. În cazul dat forma scrisă este necesară din considerente de probare a declarației. În afară de aceasta, legislația privind semnătura electronică și documentul electronic prevede existența documentului electronic și a documentului analog, primul putînd fi semnat cu semnătură electronică, iar al doilea cu semnătură olografă (articolul 13 alin. 1 din Legea privind semnătura electronică și documentul electronic). Astfel, în cazul declarației poate avea forma pe suport de hîrtie și forma electronică a documentului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Utilizarea termenilor de ”în scris pe suport de hîrtie sau sub formă de document electronic transmis în regim on-line” în loc de ”în scris sau on-line”

6

Articolul 6 alin. (1)

Declarația se depune anual pînă la data de 31 martie, indicîndu-se veniturile obținute de subiectul declarării împreună cu membrii familiei acestuia în anul fiscal precedent, bunurile deținute și interesele personale prevăzute la art. 4 alin. (1) lit. b) - m) la data depunerii declarației.

Reglementările privind data limită de depunere a declarațiilor pe impozitul pe venit este 25 martie a anului următor anului de declarare și nu 31 martie.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Înlocuirea termenului de 31 martie cu termenul de 25 martie.

7

Articolul 20 alin. (3)

Prezentul articol nu se aplică actelor normative și judiciare.

Deși este clar faptul că din considerente de previzibilitate a legii și a actului justiției, procedura de declarare a nulității absolute nu se aplică pentru actele normative și judiciare, nu sunt stabilite alte acțiuni față de aceste cazuri. Dacă CNI nu poate continua acțiunile în cazul depistării conflictului de interese, atunci alte instituții ar urma să preia această funcție și să cerceteze din altă perspectivă actele emise cu luarea de acțiuni.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Stabilirea obligației pentru Procuratură să examineze dosarele cu implicarea funcționarilor publici, persoanelor cu funcții de demnitate publică și judecătorilor atunci cind sunt depistate stări de conflict de interese și este necesară declararea nulității lor absolute. De asemenea, părțile în procesele în care s-a depistat conflictul de interese de către CNI ar trebui să dispună de dreptul de a contesta decizia instanței de judecată.

8

Articolul 28 alin. (2)

(2) Procedura de formare și funcționare a Centrului Național de Integritate, precum și componența acesteia se reglementează de Legea cu privire la Centrul Național de Integritate.

Se face referire directă la denumirea legii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Opinăm că pentru a asigura accesibilitatea textului legii şi a normei de trimitere, este oportun de a indica cu precizie numărul şi data adoptării legii la care se face referinţă.

9

Articolul 30 alin. (8)

La data intrării in vigoare a prezentei legi se abrogă Legea nr. 1264 din 19 iulie 2002 privind declararea și controlul veniturilor și al proprietății persoanelor cu funcții de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcție de conducere și Legea nr. 16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese se abrogă.

Formularea gramaticală incorectă - se repetă verbul se abrogă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă.

Excluderea la final a sintagmei ”se abrogă”.





Concluzii

Proiectul de lege este în general bine formulat însă necesită unele ajustări la definirea unor termeni, la stabilirea competenței de adoptare a regulilor de ținere a registrului electronic al subiecților de declarare a averii și intereselor personale, ajustarea formulărilor ce țin de activele financiare, ajustarea la noile prevederi ale legislației fiscale privind data limită de depunere a declarațiilor, soluționarea cazurilor actelor normative și judiciare emise cu încălcarea restricțiilor privind conflictele de interese, formularea componentelor de infracțiune și contravenții în legislația specială cu excluderea lor din textul proiectului de lege, precum și unele ajustări de ordin lingvistic.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei