Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Noiembrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la minimumul de existenţă în RM

(înregistrat în Parlament cu numărul 3042 din 28 Octombrie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la minimumul de existenţă în RM .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative proiectul de lege este elaborat în scopul promovării unui mecanism de garantare a prevederilor art. 47 din Constituţie şi stabilirii unui temei pentru elaborarea şi promovarea politicilor sociale ale statului. Proiectul de lege vizează în principal următoarele elemente:
- destinaţia minimumului de existenţă;
- definirea coşului minim de consum şi modul lui de determinare;
- cuantumul minimumului de existenţă, periodicitatea calculării şi modalitatea determinării lui;
- evidenţa cuantumului minimumului de existenţă la calcularea salariului minim şi a pensiei minime pentru limita de vîrstă, precum şi la stabilirea mărimii burselor, indemnizaţiilor şi altor plăţi sociale.

Proiectul de lege conţine anumite prevederi şi principii pentru un mecanism de determinare a minimumului de existenţă, însă careva norme concrete în acest sens nu se stabilesc. Conceptual proiectul nu poate fi înţeles, deoarece acesta nu cuprinde norme suficiente pentru a asigura o coerenţă a normelor conţinute în proiect. Mai degrabă acest proiect ar putea fi considerat drept o propunere legislativă a deputatului, pentru ca Guvernul să examineze situaţia şi să elaboreze un proiect de lege prin care să se propună un mecanism de determinare a minimumului de existenţă prin corelarea nivelului de trai, salariului minim şi compensaţiilor nominative care trebuie să intervină pentru a asigura fiecărei persoane dreptul la existenţă. Din acest punct de vedere oportunitatea proiectului va fi greu de determinat şi prin urmare nu va putea fi promovat, avînd un caracter declarativ şi ineficient.

În acelaşi timp, proiectul legii supus expertizei nu are o structură logică şi bine argumentată, ceea ce nu corespunde cerinţelor capitolului VI din Legea 780/2001 privind actele legislative. Proiectul nu este structurat pe capitole pentru a sistematiza materia. Proiectul nu conţine norme de fond clare. Acesta instituie doar careva proceduri care la rîndul său sunt formulate printr-un şir de norme de trimitere şi blanchetă, fapt ce îl va face inoperant din start.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Nota informativă în calitate de elemente ale reglementării evidenţiază:
1) Necesitatea stabilirii minimumului de existenţă;
2) Ajustarea salariului minim la cuantumul minimului de existenţă;
3) Ajustarea pensiei minime la cuantumul minimului de existenţă;
4) Ajustarea indemnizaţiilor şi plăţilor sociale la cuantumul minimului de existenţă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o argumentare parţială, evidenţiind anumite elemente noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente. Nu se regăsesc argumentări suficiente referitoare la sursele de finanţare, de unde vor fi luaţi banii pentru o majorare a tuturor plăţilor. De asemenea nu sunt oferite explicaţii de ce prevederile proiectului nu stabilesc norme de fond, dar operează în majoritatea lor cu norme de trimitere sau de blanchetă. Din aceste motive, considerăm argumentarea proiectului drept insuficientă şi valabilă doar parţial. Considerăm că abordarea problemei este expusă într-un mod prea simplist, fapt ce îi conferă proiectului un caracter declarativ. Lipsa interacţiunii cu cadrul legal privind salarizarea şi modul de determinare a salariului minim şi a altor plăţi sociale, precum şi lipsa unor reglementări concrete de fond, face ca proiectul de lege să fie conceput mai degrabă drept o propunere legislativă decît un proiect de lege. Din acest punct de vedere proiectul conţine mari riscuri de coruptibilitate şi poate fi apreciat ca unul cu tentă preelectorală.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă nu face nici o referire la standardele şi legislaţia Uniunii Europene în ceea ce priveşte asigurarea minimumului de existenţă. Problema abordată în proiect este prea serioasă şi trebuie să fie privită ca atare, dar nu într-un mod simplist. Analiza comparativă a legislaţiei în domeniu şi prezenţa reglementărilor UE ar fi un argument serios în susţinerea ideii de a reglementa prin lege acest domeniu.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă a proiectului nu face nici o referire şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege. Deşi proiectul propune ca minimul de existenţă să crească treptat, autorii proiectului nu indică sursele de finanţare şi nici nu menţionează dacă Guvernul şi agenţii economici dispun de astfel de surse.

Totodată, considerăm că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea nr. 235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

Din cele relatate constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea proiectului şi o considerăm drept un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează interesele unor pături largi ale societăţii şi este în dezavantajul Guvernului şi al agenţilor economici.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului rezultă că acesta pune în pericol siguranţa bugetară şi capacitatea de plată a agenţilor economici. Intrarea în vigoare a prevederilor proiectului din data publicării şi creşterea treptată a minimumului de existenţă vor avea drept impact modificarea indicilor bugetari. În legătură cu acest fapt este imperios necesară respectarea cerinţelor art. 11, alin.(5) din Legea nr. 847/1996, privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, care stabilesc că, după adoptarea legii bugetare anuale:

a) nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit;

b) nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat nu poate fi adoptată.

Din analiza proiectelor de legi privind bugetul de stat şi bugetul asigurărilor de stat pe anul 2009, constatăm că acestea nu cuprind cheltuieli suficiente pentru majorarea alocaţiilor în vederea creşterii pensiilor şi altor plăţi sociale, potrivit unui eventual mecanism determinat de minimumul de existenţă.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Raportarea proiectului de lege la legislaţia în vigoare denotă faptul că prevederile acestuia nu sunt coroborate cu un şir de reglementări existente.

În această ordine de idei, menţionăm că analiza reglementărilor proiectului a relevat un şir de neconcordanţe dintre prevederile acestuia cu cele ale actelor legislative în vigoare, printre care menţionăm:

* Constituţia
* Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar;
* Legea privind actele legislative;
* Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului etc.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, prevederile proiectului corespund normelor lingvistice de redactare juridică. Cu toate acestea, se atestă unele greşeli gramaticale şi utilizarea anumitor formulări lingvistice ambigui, utilizarea anumitor termeni care au o altă definiţie decît cele utilizate în legislaţie şi utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.




Concluzii

Concluzionînd asupra proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative expunem următoarele:

A. Deşi este menit să contribuie la stabilirea minimumului de existenţă şi promovarea unor politici salariale pentru asigurarea unui trai decent în Republica Moldova, proiectul de lege:

* nu este însoţit de explicaţii suficiente pentru reglementările propuse;
* nu este însoţit de evaluarea impactului aplicării viitoarei legi;
* promovează neclaritatea unor proceduri etc.

B. Proiectul este afectat de un şir de elemente de coruptibilitate, care urmează a fi înlăturate, cele mai importante fiind legate de:

* abundenţa normelor ambigui;
* persistă norme de trimitere şi blanchetă;
* se evidenţiază prezenţa normelor contrare prevederilor legislaţiei în vigoare.

C. Examinarea şi aprobarea eventuală a proiectului de către Parlament, necesită o activitate minuţioasă, atît în identificarea resurselor de finanţare, cît şi în redactarea propriu-zisă, astfel încît proiectul să corespundă tuturor exigenţelor determinate de domeniul de reglementare.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei