Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

26 Noiembrie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea privind activitatea de audit – art.6; Legea pentru modificarea și completarea unor acte legislative – art.XXIX)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1007 din 16 Mai 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea privind activitatea de audit – art.6; Legea pentru modificarea și completarea unor acte legislative – art.XXIX).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, scopul promovării proiectului de Lege pentru modificarea unor acte legislative îl constituie acordarea dreptului societăților de audit, auditorilor întreprinzători individuali de a desfășura activitatea de evaluare a patrimoniului.

Totodată, prin proiectul de lege se prevede excluderea limitării dreptului auditorilor de a exercita profesia de audit prin cumul la mai multe societăți de audit sau în calitate de întreprinzători individuali.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încât subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


5. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, analiza impactului de reglementare, întrucît proiectul de lege reglementează activitatea de întreprinzător a societăților de audit, precum și a auditorilor întreprinzători individuali.

Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o argumentare parţială, evidenţiind elementele noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente. Nu se regăsesc argumentări plauzibile referitoare la necesitatea acordării societăților de audit, cît și auditorilor întreprinzători individuali a dreptului de a desfășura activitatea de evaluare a patrimoniului din moment ce din martie 2007, odata cu adoptarea Legii privind activitatea de audit, și pînă în aprilie 2008, cînd au fost operate modificări la legea în cauză, aceștia au desfășurat o asemenea activitate. De asemenea, nu cunoaștem care au fost motivele amendării Legii cu privire la audit nr. 61-XIV din 16.03.2007 prin Legea nr. 78-XVI din 10.04.2008, fiind exclus dreptul societăților de audit, auditorilor întreprinzătorilor individuali de a practica activitatea de evaluare a patrimoniului. Tindem să credem că, la baza amendamentului respectiv au stat motive obiective, care au determinat legislatorul să adopte norme prin care să priveze societățile de audit, auditorii întreprinzători individuali de dreptul de a desfășura activitatea de evaluare a patrimoniului. Mai mult, în opinia noastră evaluarea patrimoniului de către societăţile de audit, auditorii întreprinzători individuali ar putea crea situaţia unor conflicte de interese în cazul în care aceştia ar efectua auditul la persoanele juridice la care anterior au evaluat unul sau mai multe bunuri.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă nu conține referințe la legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante, încălcîndu-se astfel și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din același act legislativ, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare.

In acest sens, nota de fundamentare nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, deşi în această materie există un şir de standarde elaborate la nivelul Uniunii Europene.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege.

Totodată, considerăm că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea eventuală a unor interese/beneficii de grup. Astfel, am putea admite că, prin proiectul legii se promovează interesele societăților de audit, auditorilor întreprinzători individual de a desfășura, pe lîngă activitatea de audit și activitatea de evaluare a patrimoniului, precum și de a exercita profesia de audit, prin cumul, la mai multe societăți de audit sau în calitate de întreprinzători individuali.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În viziunea noastră, anumite prevederi ale proiectului de lege sînt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, astfel fiind limitate neîntemeiat drepturile societăților de audit, auditorilor întreprinzători individuali prin îngrădirea, prin efectul legii, a posibilităţilor de exercitare nestingherită a drepturilor acestora de a exercita profesia de audit, prin cumul, la mai multe societăți de audit sau în calitate de întreprinzători individuali, stabilite în legislaţia internă şi internaţională.

În acest context, pericolul acestui element constă în subminarea abuzivă de către legiuitor a garanţiilor de realizare a drepturilor stabilite în art. 43 din Constituţia RM, art. 5, 6 din Codul Muncii, etc., în lipsa unor temeiuri acceptabile de restrîngere a acestor drepturi, adică nu constituie o măsură care, într-o societate democratică, este necesară pentru securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii sau a moralei, ori protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. În acest fel, sunt respectate cerințele art. 19 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.




Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- amendamentele de modificare și completare, potrivit notei de fundamentare, urmăresc scopul acordării dreptului societăților de audit, auditorilor întreprinzători individuali de a desfășura activitatea de evaluare a patrimoniului, precum și excluderea limitării dreptului auditorilor de a exercita profesia de audit, prin cumul, la mai multe societăți de audit sau în calitate de întreprinzători individuali;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, precum și a unei analize a impactului de reglementare fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- anumite prevederi ale proiectului de lege sînt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, astfel fiind limitate neîntemeiat drepturile societăților de audit, auditorilor întreprinzători individuali prin îngrădirea, prin efectul legii, a posibilităţilor de exercitare nestingherită a drepturilor acestora de a exercita profesia de audit, prin cumul, la mai multe societăți de audit sau în calitate de întreprinzători individuali, stabilite în legislaţia internă şi internaţională.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei