Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

09 Octombrie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale)

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei informative, scopul general al Proiectului este stabilirea surselor şi condiţiilor de finanţare a partidelor politice şi campaniilor electorale, modalitatea de raportare asupra finanţării partidelor politice şi campaniilor electorale, mecanismul de supraveghere şi control asupra finanţării partidelor politice şi campaniilor electorale, măsurile de sancţionare proporţionale şi corespunzătoare încălcărilor legislaţiei admise în domeniul finanţării partidelor politice şi campaniilor electorale.
Totodată, Proiectul este justificat prin obligaţia Republicii Moldova de a implementa cele 9 recomandări care i-au fost adresate urmare a Rundei a III-a de evaluare în domeniul "Transparenţa în finanţarea partidelor politice" realizată de GRECO (Grupul de State contra Corupţiei), recomandări care urmează a fi puse în aplicare pînă la 31 octombrie 2012.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative (în continuare - Legea nr. 780/2001), Nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea Proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.
În opinia noastră, argumentarea Proiectului este suficientă. Totuşi, ar fi binevenit ca autorul să confirme în Nota informativă faptul că implementarea Proiectului, reieşind din esenţa prevederilor propuse, nu va necesita cheltuieli financiare şi de altă natură esenţiale suplimentare.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) din Legea nr. 780/2001, Nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
În sensul punctelor 2-4 din Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1345 din 24.11.2006 cu privire la armonizarea legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, armonizarea legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară este un proces continuu, care are drept scop asigurarea compatibilităţii depline a normelor de drept intern cu cele comunitare, completarea sau elaborarea actelor normative naţionale armonizate cu cerinţele comunitare, ulterior aceste norme juridice devenind parte componentă a dreptului naţional. Legislaţia comunitară constă din tratatele constitutive ale Uniunii Europene precum şi cele care le modifică şi completează pe acestea (legislaţia primară), jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, precum şi actele emise de către instituţiile Uniunii Europene (legislaţia secundară). În cazul lipsei reglementării în legislaţia comunitară, în procesul de armonizare a legislaţie se vor lua în considerare şi bunele practici cu relevanţă comunitară ale altor state.
Autorul în Nota informativă nu face referinţă expresă la principalele instrumente europene care reglementează domeniul vizat: Rezoluţia Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei (1997) 24 asupra celor douăzeci de principii directorii pentru lupta împotriva corupţiei, în special principiul 15 - referitor la favorizarea regulillor asupra finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale care descurajează corupţia; Recomandarea Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei REC (2003) 4 cu privire la regulile comune împotriva fenomenului de corupţie în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale; Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (2001) 1516 asupra finanţării partidelor politice.
Totuşi, reieşind din faptul că Nota informativă conţine o analiză detaliată a conformitării prevederilor cu recomandările adresate Republicii Moldova de către GRECO, recomandări bazate pe aceleaşi instrumente, considerîm că autorul implicit face referinţe la standardele internaţionale relevante.


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea nr. 780/2001, Nota informativă trebuie să conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. Aceleaşi condiţii sînt impuse şi prin prevederile art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797/1996, care prevăd că în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În opinia noastră, reieşind din esenţa prevederilor promovate prin Proiect, implementarea acestora nu va necesita cheltuieli esenţiale suplimentare. Totuşi, ar fi fost binevenit, ca acest fapt să fie confirmat şi de către autor.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente iremediabil cu alte prevederi ale legislaţiei.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, în buna lor parte, sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, fiind respectate şi regulile de ortografie şi punctuaţie. Unele obiecţii în acest sens, care însă nu sînt substanţiale, se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile din pct. 10 al prezentului Raport de expertiză.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, unele proceduri administrative şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora. În buna parte a cazurilor, la delegarea Comisiei Electorale Centrale anumitor funcţii de reglementare, prin Proiect se stabilesc anumite condiţii-cadru, începuturi de proceduri. Totuşi, rezervăm anumite obiecţii în acest context, obiecţii conţinute în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile din pct. 10 al prezentului Raport de expertiză.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I pct. 1

... "Comisia Electorală Centrală - organ administrativ independent înfiinţat pentru realizarea politicii electorale în scopul bunei desfăşurări a alegerilor şi în calitate de organ independent responsabil de supravegherea şi controlul respectării prevederilor legale privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale;" ...

Comisia Electorală Centrală se defineşte utilizîndu-se termeni diferiţi celor cu care se operează în lege. Astfel, în art. 16 alin. (1) din Codul electoral, aceasta este definită ca organ de stat, termen mult mai potrivit pentru o entitate publică.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De revăzut şi de redactat textul astfel, încît să se asigure uniformitatea terminologiei utilizate.

2

Art. I pct. 5

alineatul (1) devine alineatul (2);

În redacţia actuală a art. 22 din Codul electoral, acesta conţine un alineat unic care nu este numerotat. De altfel, norma este confuză - ar reieşi că articolul va avea două alineate (2).

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Potrivit obiecţiei - de clarificat norma astfel încît să se depăşească această confuzie.

3

Art. I pct. 13

... (1) ... c) plafonul general al mijloacelor financiare ce pot fi virate în fondul electoral al concurentului electoral se stabileşte de către Comisia Electorale Centrală, luînd ca bază de calcul un coeficient înmulţit cu numărul de alegători din circumscripţia în care au loc alegerile; .... f) donaţiile oferite în numerar de către persoanele fizice se însoţesc de un formular completat care se anexează la alte documente contabile ale concurentului electoral susţinut. Modelul de formular pentru astfel de donaţii se aprobă de Comisia Electorală Centrală; ... ... (4) ... a căror valoare de piaţă nu depăşeşte suma de 20 de unităţi convenţionale."

În mod practic, nefiind prevăzut acest coeficient, se lasă la discreţia totală a Comisiei Electorale Centrale stabilirea plafonului general - competenţă excesivă. Cel puţin, este important să fie prescrise condiţiile care vor determina acest coeficient. În opinia noastră, în momentul în care încă nu este fortificat sistemul de supraveghere a modului în care sînt finanţate partidele politice şi campaniile electorale, este important ca toate donaţiile efectuate, inclusiv şi cele efectuate de către persoanele fizice, să fie efectuate prin intermediul sistemului bancar. Eventual, ar putea fi admise, în exclusivitate, donaţii în numerar doar în cazurile în care aceste nu sînt esenţiale (pînă la 1 sau 2 salarii medii lunare pe economia naţională stabilite pentru anul respectiv). Codul electoral nu defineşte "unitatea convenţională".

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Reieşind din obiecţii - de revăzut normele.

4

Art. I pct. 15

... (2) Rapoartele privind finanaţarea campaniilor electorale primite în condiţiile alin. (1) sînt verificate prealabil de Comisia Electorală Centrală sub aspectul plenitudinii informaţiei şi corespunderii cerinţelor de întocmire a acestora şi sînt plasate pe pagina web a Comisiei Electorale Centrale în termen de 48 de ore de la primirea lor. (3) ... În termen de 2 zile de la recepţionare, consiliile electorale de circumscripţie vor asigura accesul persoanelor interesate la rapoartele prezentate de candidaţii independenţi, le vor expedia pentru publicare pe paginile web ale autorităţilor administraţiei publice locale respective şi le vor remite mass-media. ...

Termenul de 48 de ore de la primirea rapoartelor ar putea să fie insuficient în cazurile în care rapoartele nu sunt complete sau sunt întocmite necorespunzător, candidatul nereacţionînd în timp util la obiecţiile Comisiei Electorale Centrale. În ce priveşte prevederile de la alin. (3) - s-ar înţelege că aceste rapoarte ar trebui să fie prezentate tuturor reprezentanţilor mass-media - normă irealizabilă. De altfel, mass-media vor avea posibilitatea să acceseze aceste informaţii de pe paginile web ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile

De revăzut normele potrivit obiecţiilor.

5

Art. I pct. 17

... (5) ... Instanţa judecătorească va examina cererea şi va emite o hotărîre asupra acesteia în decursul a 5 zile, dar nu mai tîrziu de ziua anterioară alegerilor. ...

Pentru a nu fi interpretată abuziv, propunem ca norma să fie completată după sintagma "ziua" cu sintagma "nemijlocit".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Potrivit obiecţiei.

6

Art. II pct. 4

(2) ... În cazul în care donatorul nu deţine cont bancar şi donaţia se efectuează în numerar, banii se depun la contul bancar al partidului. În cazul în care banii se vor depune în numerar la partid, persoana fizică confirmă depunerea donaţiei prin semnarea unei declaraţii pe propria răspundere, care va fi păstrată de partid şi va fi anexată la documentele contabile. Formularul declaraţiei privind donaţia este aprobat de Comisia Electorală Centrală. ...

A se vedea obiecţia referitor la Art. I pct. 13

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

A se vedea recomandarea privind normele din Art. I pct. 13.

7

Art. II pct. 4 - la textul art. 28 alin. (3)

... (3) Alocaţiile de la bugetul de stat utilizate pentru alte destinaţii decît cele prevăzute la alineatul (1) se restituie în bugetul de stat în baza hotărîrii definitive a Curţii de Conturi, în mărimea utilizată contrar destinaţiei. ...

Hotărîrile Curţii de Conturi, fiind în esenţă acte administrative, nu pot ave un caracter definitiv, ci pot fi executorii sau ineexecutorii (de exemplu - daca sînt suspendate prin încheiere judecătorească).

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

De exclus sintagma "definitive".





Concluzii

Republicii Moldova în cadrul Rundei a III-a de evaluare (Transparenţa în finanţarea partidelor politice) realizată de Grupul de State contra Corupţiei i-au fost adresate 9 recomandări:
i. a cere ca rapoartele financiare anuale ale partidelor politice, care sunt publicate şi depuse la autorităţile de control, să includă informaţii mai precise, garantînd o vedere în ansamblu completă a patrimoniului său, a veniturilor şi cheltuielilor;
ii. a cere ca toate donaţiile primite de către partidele politice în afara campaniei electorale şi care depăşesc o anumită sumă, cît şi identitatea donatorilor corespunzători, să fie comunicate autorităţilor de control şi publicate;
iii. a lua măsuri adecvate pentru limitarea riscurilor ca cotizaţiile de membru percepute de partide să nu fie folosite pentru ocolirea regulilor de transparenţă, care se aplică donaţiilor;
iv. a lua măsurile adecvate pentru a se asigura că toate donaţiile în natură şi serviciile prestate în condiţii avantajoase partidelor politice şi candidaţilor la alegeri să fie identificate într-un mod cuvenit şi să fie contabilizate în mod complet, la valoarea lor de piaţă, atît în rapoartele anuale ale partidelor cît şi în rapoartele pe finanţarea campaniilor electorale; a clarifica situaţia legală a împrumuturilor;
v. a favoriza recurgerea la modalităţi de vărsăminte a donaţiilor pentru partidele politice şi a cheltuielilor înfăptuite de acestea, utilizîndu-se în principiu sistemul bancar pentru a asigura trasabilitatea acestora;
vi. a explora posibilităţile de consolidare a rapoartelor anuale ale partidelor politice şi a rapoartelor lor privind finanţarea campaniilor electorale, în vederea includerii entităţilor ce le sînt direct sau indirect afiliate sau care le sînt într-un alt mod sub control;
vii. a introduce un audit independent al conturilor partidelor, petrecut de către experţi autorizaţi;
viii. a acorda un mandat, cît şi împuterniciri adecvate şi resurse suficiente unui organ central independent, asistat, după caz, de alte autorităţi, pentru a-i permite exercitarea unui control eficient, de a ancheta şi a asigura punerea în aplicare a reglementării finanţării politice;
ix. a face ca toate încălcările regulilor de finanţare generală a partidelor politice şi a campaniilor electorale să fie clar definite şi însoţite de sancţiuni eficiente, proporţionale şi descurajatoare - şi care ar putea, după caz, fi aplicate după validarea alegerilor de către Curtea Constituţională; şi ca termenele de prescripţie aplicabile la aceste contravenţii să fie suficient de lungi pentru a permite autorităţilor competente să petreacă un control eficient al finanţării politice.

Proiectul răspunde acestor recomandări, fiind suficient de argumentat, nu promovează interese/beneficii de grup sau individuale necorelate/contrare interesului public, nu va genera, la aplicare, prejudicii unor sau altor categorii de persoane într-o manieră nejustificată prin interesul public şi este compatibil cu prevederile legislaţiei naţionale.

Totuşi, în opinia noastră, proiectul necesită şi unele calarificări şi rectificări, care vor spori calitatea prevederilor propuse (a se vedea în acest sens p. 10 al prezentului Raport de expertiză).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei