Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

05 Iulie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la minimul de existență

(înregistrat în Parlament cu numărul 1313 din 13 Iunie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la minimul de existență.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul proiectului Legii cu privire la minimul de existenţă îl constituie reglementarea la nivel legislativ a argumentării reglementării politicilor statului în domeniul social, proporțional costului de trai, pentru asigurarea unui standard de viaţă adecvat.

Potrivit notei de fundamentare, proiectul de lege prevede reglementarea garanţiilor minime de stat privind veniturile populaţiei, care va fi utilizat la evaluarea generală a nivelului de trai al populaţiei, argumentarea necesităţii de modificare a mărimilor salariului minim şi pensiei minime de vârsta în scopul stabilirii bazei juridice privind modul de calculare şi utilizare a indicatorului privind minimul de existenţă în promovarea politicilor sociale ale statului.

În acest context, proiectul legii în cauză determină noţiunea, componenţa şi modalitatea de calcul a mărimii valorice a minimului de existenţă, precum şi domeniul de aplicare a acestui indicator. Se propune ca minimul de existenţă să fie utilizat la evaluarea generală a nivelului de trai al populaţiei şi pentru argumentarea modificării cuantumului salariului şi al pensiei minime de vârsta, a venitului lunar minim garantat al familiei, burselor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, reglementate prin actele legislative respective.

Astfel, minimul de existenţă se va determina în medie, lunar, per persoană, sub aspect teritorial şi diferenţiat după grupurile socio-demografice ale populaţiei (copii, populaţie aptă de muncă, persoane peste limita vârstei de pensionare). Mărimea minimului de existenţă se va calcula trimestrial prin metoda normativ-statistică, de către Biroul Naţional de Statistică, prin însumarea mărimii valorice a coşului alimentar, a cheltuielilor pentru procurarea mărfurilor industriale şi achitarea serviciilor, precum şi a mărimilor primelor şi contribuţiilor obligatorii.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încât subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


5. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, analiza impactului de reglementare, etc. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o argumentare parţială, evidenţiind anumite elemente noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente. Nu se regăsesc argumentări referitoare la sursele de finanţare, de unde vor fi luaţi banii pentru o majorare a tuturor plăţilor. La etapa actuală, avînd în vedere posibilităţile limitate ale bugetului de stat, indicele nivelului minim de existenţă nu va fi corelat cu volumul plăţilor enumerate în proiect. Mai mult, remarcam că pentru creşterea salariilor şi pensiilor minime, ajustate la nivelul minim de existenţă, este nevoie de surse financiare considerabilei şi totul va depinde de capacităţile financiare ale ţării. Din acest punct de vedere proiectul conţine mari riscuri de coruptibilitate şi poate fi apreciat ca unul care va ramîne doar la nivel declarativ.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă nu conține referințe la legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante, încălcîndu-se astfel și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din același act legislativ, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare.

In acest sens, nota de fundamentare nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză, deşi în această materie există un şir de standarde elaborate la nivelul Uniunii Europene.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege. De asemenea, autorii proiectului nu indică sursele de finanţare şi nici nu menţionează dacă Guvernul dispune de astfel de surse.

Intrarea în vigoare a prevederilor proiectului din data publicării vor avea drept impact modificarea indicilor bugetari. În legătură cu acest fapt, este imperios necesară respectarea cerinţelor alin. (6) art. 131 din Constituţia Republicii Moldova care statuează că nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 11, alin.(5) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24 mai 1996, care stabilesc că, după adoptarea legii bugetare anuale:
a) nici un proiect de lege, altul decât privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit;
b) nici o lege, alta decât privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat nu poate fi adoptată.

Totodată, considerăm că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul de Lege cu privire la minimul de existenţă promovează interesele unor pături largi socio-demografice ale societăţii în procesul punerii în aplicare a politicilor sociale, fiind în detrimentul Guvernului care va fi obligat să-şi asume garantarea minimului de existenţă, pentru a le asigura cetăţenilor un nivel de trai decent. Prin ajustarea salariului minim la cuantumul minimului de existenţă stabilit pe ţară, va fi posibilă excluderea cazurilor de discriminare a unor categorii de populaţie faţă de alte categorii, cât şi garantarea cetăţenilor unui venit la nivelul minimului de existenţă pe republică.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului rezultă că acesta va pune în pericol siguranţa bugetară şi capacitatea de plată a Guvernului. Astfel, Guvernul, prin proiectul Legii cu privire la minimul de existenţă nu va soluţiona această problemă, deoarece din start este invocată ideea că, utilizarea minimului de existenţă la argumentarea necesităţii de modificare a mărimilor salariului minim şi pensiei minime de vârsta, a venitului lunar minim garantat familiei, a mărimilor burselor, a indemnizaţiilor şi compensaţiilor se va face reieşind din posibilităţile financiare ale statului. În acest context, argumentările autorului expuse în favoarea proiectului de lege reduc, practic, la zero eficienţa adoptării lui.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sînt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. În acest context, notăm faptul că, prin punerea în aplicare a prevederilor din proiect se va admite o necorespundere cu exigențele enunțate în Legea fundamentala a statului, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, Legea privind actele legislative, etc.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. În acest fel, sunt respectate cerințele art. 19 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice. In acest sens, Biroul Naţional de Statistică va avea functia de a calcula, trimestrial, prin metoda normativ-statistică, mărimea minimului de existenţă, prin însumarea mărimii valorice a coşului alimentar, a cheltuielilor pentru procurarea mărfurilor industriale şi achitarea serviciilor, precum şi a mărimilor primelor şi contribuţiilor obligatorii.




Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:
- scopul proiectului de lege îl constituie reglementarea la nivel legislativ a argumentării reglementării politicilor statului în domeniul social, proporțional costului de trai, pentru asigurarea unui standard de viaţă adecvat, reglementarea garanţiilor minime de stat privind veniturile populaţiei, care va fi utilizat la evaluarea generală a nivelului de trai al populaţiei, argumentarea necesităţii de modificare a mărimilor salariului minim şi pensiei minime de vârsta în scopul stabilirii bazei juridice privind modul de calculare şi utilizare a indicatorului privind minimul de existenţă în promovarea politicilor sociale ale statului;

- deşi este menit să contribuie la stabilirea minimumului de existenţă şi promovarea unor politici sociale pentru asigurarea unui trai decent în Republica Moldova, proiectul de lege nu este însoţit de explicaţii suficiente pentru reglementările propuse, nu evidențiază evaluarea impactului aplicării viitoarei legi, nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege, nu indică sursele de finanţare şi nici nu menţionează dacă Guvernul dispune de astfel de surse;

- prevederile proiectului de lege sînt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, fiind admisa o necorespundere cu exigențele enunțate în Legea fundamentala a statului, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, Legea privind actele legislative, etc.;

- implementarea proiectului legii va pune în pericol siguranţa bugetară şi capacitatea de plată a Guvernului, acesta nu va soluţiona problema in cauza, deoarece prevede că, utilizarea minimului de existenţă se va face reieşind din posibilităţile financiare ale statului, reducînd, practic, la zero eficienţa adoptării lui.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei