Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

27 Iunie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind prevenirea și combaterea traficului de ființe umane – art.2, 8, 10, ș.a.; Legea privind regimul străinilor în Republica Moldova - art.31, 42'1, 68, 69; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1272 din 11 Iunie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind prevenirea și combaterea traficului de ființe umane – art.2, 8, 10, ș.a.; Legea privind regimul străinilor în Republica Moldova - art.31, 42'1, 68, 69; ș.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul de lege a fost elaborat în scopul îndeplinirii obligaţiilor internaţionale asumate de către Republica Moldova privind armonizarea legislaţiei naţionale cu cea comunitară (Hotărârea Guvernului nr. 1345 din 24 noiembrie 2006), a realizării prevederilor punctului 58 din Planul naţional de armonizare pentru anul 2011, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1210 din 27 decembrie 2010, care prevede elaborarea proiectului Legii privind protecţia victimelor traficului de persoane, în scopul asigurării armonizării legislaţiei Republicii Moldova cu normele Directivei Consiliului 2004/81/CE din 29 aprilie 2004 privind permisul de şedere eliberat resortisanţilor ţărilor terţe care sunt victime ale traficului de persoane sau care au făcut obiectul unei facilitări a imigraţiei ilegale şi cooperează cu autorităţile competente şi cu cele ale Deciziei-cadru a Consiliului 2001/220/JAI din 15 martie 2001 privind statutul victimelor în cadrul procedurilor penale.

Fundamentul de elaborare a actului naţional îl constituie şi Planul naţional de acţiuni de implementare a priorităţilor Republicii Moldova în cadrul dialogului privind liberalizarea regimului de vize cu Uniunea Europeană.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Autorii proiectului Legii au prezentat o argumentare suficientă, dar puţin plauzibilă, a necesităţii promovării proiectului, în nota informativă fiind descrise reglementările pertinente internaţionale şi naţionale, documentele de politici naţionale care vizează revizuirea legislaţiei sub aspectul protecţiei victimelor traficului de persoane, a combaterii acestui fenomen etc.

În urma evaluării cadrului normativ existent, autorii au considerat necesar de a propune modificări şi completări la Legea privind prevenirea şi combaterea traficului de fiinţe umane nr. 241-XVI din 20 octombrie 2005 şi la Legea privind regimul străinilor în Republica Moldova nr. 200 din 16 iulie 2010, întrucît urmare a examinării compatibilităţii legislaţiei naţionale cu actele comunitare relevante s-a stabilit că, reglementarea protecţiei victimelor traficului de persoane, precum şi modul de eliberare a permiselor de şedere se regăsesc anume în aceste legi, care conţin fragmentar unele dispoziţii ale Directivei 2004/81/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii privind actele legislative 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În acest context, nota informativă, dar şi textul proiectului legii conţin referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză (transpunerea parţială) şi anume: Convenţia CoE privind lupta împotriva traficului de fiinţe umane din 3 mai 2005, Convenţia ONU împotriva criminalităţii transnaţionale organizate din 15 noiembrie 2000, Decizia-cadru a Consiliului 2002/629/JAI privind combaterea traficului de persoane din 19 iulie 2002, Decizia-cadru a Consiliului 2001/220/JAI privind statutul victimelor în cadrul procedurilor penale din 15 martie 2001, Directiva Consiliului 2004/81/CE privind permisul de şedere eliberat resortisanţilor ţărilor terţe care sunt victime ale traficului de persoane sau care au făcut obiectul unei facilitări a imigraţiei ilegale şi care cooperează cu autorităţile competente din 29 iulie 2004.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea privind actele legislative 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest sens, remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, care este obligatorie pentru proiectul de lege în cauză. Totodată, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care, însă, lipseşte şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse.

În lipsa notei informative, este imposibil de a stabili dacă a fost evaluat impactul economico-financiar al proiectului. Lipsa argumentării economico-financiare detaliate privind implementarea proiectului, nu poate fi explicată, întrucît se propune un proiect de lege ce se referă la sistemul taxelor generale de stat, în proiectul de lege fiind incluse norme care au ca scop scutirea de taxa de stat, ceea ce va implica reducerea veniturilor în bugetul de stat.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sînt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în p. 13 al prezentului Raport de expertiză.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. În acest fel, sunt respectate cerințele art. 19 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi vizînd activitatea acestora. În acest sens, Ministerul Afacerilor Interne este învestit cu funcţii de asigurare a identificării victimelor traficului de fiinţe umane şi eliberarea permiselor de şedere provizorie străinilor victime ale traficului de fiinţe umane, în cazul în care şederea acestora este necesară în legătură cu situaţia lor personală sau cu participarea lor la procesul penal de tragere a traficantului la răspundere.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I pct. 4

4. Articolul 10 alineatul (1):

subpunctul 6) se exclude;

subpunctul 8) va avea următorul cuprins:

"8) Ministerul Afacerilor Interne asigură identificarea victimelor traficului de fiinţe umane şi eliberează permise de şedere provizorie străinilor victime ale traficului de fiinţe umane, în cazul în care şederea acestora este necesară în legătură cu situaţia lor personală sau cu participarea lor la procesul penal de tragere a traficantului la răspundere, în condiţiile art. 24 alin. (6)".

În contextul Planului de acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană în domeniul liberalizării regimului de vize, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.122 din 4 martie 2011, Serviciul Grăniceri va fi transformat, începând cu 1 iulie 2012, în Poliţie de frontieră şi va face parte din cadrul MAI. Astfel, Ministerul Afacerilor Interne va exercita controlul şi va coordona activitatea Poliţiei de frontieră, va elabora şi promova politica statului în activitatea Poliţiei de frontieră, va combate migraţia ilegală, traficul de persoane, criminalitatea transfrontalieră, etc.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Subpunctele 2) şi 3) ale alin. (1) art. 10, precum şi art. 11 necesită a fi revizuite în contextul reformării MAI prin comasarea atribuţiilor MAI cu cele ale Serviciului Grăniceri.

2

Art. I pct. 5 si 6

5. La articolul 21 alineatul (5), cuvintele "în condiţiile Legii cu privire la actele stării civile şi Legii privind protecţia de stat a părţii vătămate, a martorilor şi a altor persoane care acordă ajutor în procesul penal" se substituie cu cuvintele "în conformitate cu legislaţia în vigoare".

6. La articolul 23 alineatul (1), cuvintele "Codul de procedură penală şi Legea privind protecţia de stat a părţii vătămate, a martorilor şi a altor persoane care acordă ajutor în procesul penal" se substituie cu cuvintele "legislaţia în vigoare".

Autorii proiectul de lege propun norme de trimitere și de blanchetă, fiind diminuat esențial efortul legislativ. Nominalizarea actelor legislative, va permite să fie excluse căutarea, contrapunerea şi identificarea de către destinatarii legii a legislaţiei şi normelor pertinente. În acelaşi timp, stabilirea expresă a normelor la care se face referinţă abstractă în textul legii, va contribui la excluderea situaţiilor când autoritățile responsabile vor urmări evitarea executării întocmai a prevederilor legale.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea amendamentelor din proiect şi menţinerea normelor în vigoare.

3

Art. I

Art. 24 alin. (4) Cetăţenii străini şi apatrizii victime ale traficului de fiinţe umane specificaţi la alin.(1) pot beneficia de un răgaz de reflecţie de 30 de zile, de conciliere psihică şi psihologică, precum şi de asistenţă medicală şi socială. De asemenea, ei pot beneficia de asistenţă juridică gratuită pentru a-şi realiza drepturile la toate etapele procesului penal şi a susţine cererile şi acţiunile civile faţă de persoanele care au săvîrşit infracţiuni legate de traficul de fiinţe umane prevăzute de Codul penal. În această perioadă, este interzisă punerea în executare a oricărui ordin de expulzare emis împotriva acestor victime.

Art. 29 alin. (5) Copilului identificat drept victimă a traficului de fiinţe umane i se acordă un răgaz de reflecţie de 30 de zile pentru a decide personal sau prin reprezentantul său legal ori tutore dacă va face declaraţie împotriva traficantului.

Noţiunea de "răgaz de reflecţie" din legea în vigoare urmează a fi corelată cu cea de "perioadă de gândire" din proiectul legii, care e în strictă conformitate cu prevederile Directivei Consiliului 2004/81/CE privind permisul de şedere eliberat resortisanţilor ţărilor terţe care sunt victime ale traficului de persoane sau care au făcut obiectul unei facilitări a imigraţiei ilegale şi care cooperează cu autorităţile competente din 29 iulie 2004.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Substituirea cuvintelor "răgaz de reflecţie" cu cuvintele "perioadă de gândire".





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:
- amendamentele de modificare și completare, potrivit notei de fundamentare, urmăresc scopul armonizării legislaţiei naţionale cu normele Directivei Consiliului 2004/81/CE din 29 aprilie 2004 privind permisul de şedere eliberat resortisanţilor ţărilor terţe care sunt victime ale traficului de persoane sau care au făcut obiectul unei facilitări a imigraţiei ilegale şi cooperează cu autorităţile competente şi cu cele ale Deciziei-cadru a Consiliului 2001/220/JAI din 15 martie 2001 privind statutul victimelor în cadrul procedurilor penale;

- fundamentul de elaborare a actului naţional îl constituie Planul naţional de acţiuni de implementare a priorităţilor Republicii Moldova în cadrul dialogului privind liberalizarea regimului de vize cu Uniunea Europeană, prin executarea prevederilor punctului 58 din Planul naţional de armonizare pentru anul 2011, care prevede elaborarea proiectului Legii privind protecţia victimelor traficului de persoane, autorii considerând oportun modificarea cadrului legal existent în detrimentul elaborării unui proiect de act legislativ nou, care ar cuprinde toate aspectele prevenirii şi combaterii acestui fenomen;

- este absolut necesar să menționăm, că proiectul de lege propune norme de trimitere și de blanchetă, fiind diminuat esențial efortul legislativ. Autorii proiectului urmau să nominalizeze toate actele legislative, astfel încît să fie excluse căutarea, contrapunerea şi identificarea de către destinatarii legii a legislaţiei şi normelor pertinente. În acelaşi timp, stabilirea expresă a normelor la care se face referinţă abstractă în textul legii, va contribui la excluderea situaţiilor cînd autoritățile responsabile vor urmări evitarea executării întocmai a prevederilor legale;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, care este obligatorie pentru proiectul de lege în cauză, întrucît se propune un proiect de lege ce se referă la sistemul taxelor generale de stat, în proiectul de lege fiind incluse norme care au ca scop scutirea de taxa de stat, ceea ce va implica reducerea veniturilor bugetare.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei