Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

17 Iulie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind constituirea Rezervaţiei istorico-culturale şi natural-peisagistice "Orheiul vechi"

(înregistrat în Parlament cu numărul 2150 din 30 Iunie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind constituirea Rezervaţiei istorico-culturale şi natural-peisagistice "Orheiul vechi".



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative obiectul noului proiect de lege este constituirea Rezervaţiei istorico-culturale şi natural-peisagistice "Orheiul Vechi". Constituirea rezervaţiei are drept scop protecţia, conservarea şi salvarea Peisajului Cultural "Orheiul Vechi" - ansamblu integru şi valoros al patrimoniului cultural şi natural, cu elemente universale remarcabile şi de unicitate, datorită cărora în 2005 acest sit a fost inclus de UNESCO în Lista indicativă a patrimoniului mondial, la categoria "peisaj cultural".

3.1 Conceptul proiectului. Proiectul de lege reprezintă o nouă abordare a modului de protecţie a ansamblului de monumente istorico-culturale şi natural-peisagistice, precum şi al conservării frumuseţii naturale constituite de-a lungul secolelor şi a modului de viaţă şi cultura tradiţional specifică.

De menţionat că în aspect conceptual proiectul nu are soluţii durabile în ceea ce priveşte modalitatea de constituire a rezervaţiei şi regimul proprietăţii din cadrul acesteia. La constituirea rezervaţiei se utilizează un şir de elemente mixte, care vizează interesele statului, ale autorităţilor publice locale şi ale persoanelor fizice şi juridice a căror terenuri şi proprietăţi se includ în patrimoniul rezervaţiei.

Proiectul nu stabileşte măsuri de coordonare, consultare şi informare, pentru primirea consimţămîntului din partea celor vizaţi de proiectul de lege pentru a fi incluşi în rezervaţie.

Conceptul proiectului trebuie să fie dominat de regulile de formare a rezervaţiilor stabilite de Legea privind fondul ariilor protejate de stat, care determină în art.4 categoriile de obiecte şi complexe naturale. Forma rezervaţiei prezentată în proiect este mai degrabă una mixtă, care cuprinde:
d) rezervaţie naturală;
e) rezervaţie peisajeră (de peisaj geografic);
b) monument de arhitectură peisajeră;
c) monument al naturii.

Atribuirea unui statut mixt pentru o astfel de rezervaţie necesită reglementări legale mai detaliate, pentru a nu admite conflicte dintre normele valabile pentru fiecare categorie de obiect protejat.

3.2 Structura proiectului. Proiectul legii supus expertizei are o structură logică şi corespunde cerinţelor capitolului VI din Legea 780/2001 privind actele legislative. Totodată, unele prevederi ale art.6 din proiect nu ar trebui să-şi găsească reglementarea în normele de fond ale legii şi urmează a fi reflectate în dispoziţiile tranzitorii. Administrarea rezervaţiei este redată ambigui fără determinarea unui statut clar, iar administrarea de către Ministerul Culturii şi Turismului prin Complexul Muzeal "Orheiul Vechi", potrivit notei informative este o măsură provizorie.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Nota informativă evidenţiază următoarele elemente ale reglementării conţinute în proiect:

* constituirea Rezervaţiei istorico-culturale şi natural-peisagistice "Orheiul Vechi";
* stabilirea cadrului juridic necesar pentru crearea premiselor de înscriere în Lista indicativă a patrimoniului mondial protejat sub egida UNESCO;
* includerea în cadrul Rezervaţiei a mai multor componente cultural-istorice şi naturale;
* asigurarea protecţiei, conservării şi valorificării durabile a patrimoniului cultural şi natural al rezervaţiei şi a zonei de protecţie a acesteia;
* finanţarea activităţii rezervaţiei urmează să fie efectuată prin alocaţii de la bugetul de stat, din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, din mijloacele deţinătorilor funciari etc.
* administrarea Rezervaţiei la etapa iniţială va fi asigurată de Ministerul Culturii şi Turismului, prin Complexul Muzeal "Orheiul Vechi" - instituţie specializată cu personalitate juridică din subordinea ministerului, care urmează, "în bază de hotărîre de Guvern", să preia prin extindere şi reorganizare aceste funcţii de administrare a Rezervaţiei;
*justificarea atribuirii statutului de rezervaţie istorico-culturală şi natural-peisagistică pentru ansamblul de monumente "Orheiul Vechi" este determinată de criteriile UNESCO de înscriere a peisajului cultural în Lista indicativă a patrimoniului mondial:

Criteriul (V): "Orheiul Vechi" este un exemplu excepţional al evoluţiei unor aşezări umane caracteristice pentru mai multe culturi şi civilizaţii şi de interacţiune organică a mediului antropic cu cel natural;
Criteriul (VII): "Orheiul Vechi" cuprinde arii de o frumuseţe naturală deosebită şi de o importanţă estetică excepţională.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă ce însoţeşte proiectul evidenţiază o parte din elementele conţinute în proiectul legii. Proiectul reglementează şi argumentează insuficient următoarele aspecte: statutul administraţiei rezervaţiei; forma juridică de organizare a unei asemenea administraţii; regimul de circulaţie a proprietăţii; consultarea autorităţilor publice locale; oferirea de alternative locuitorilor rezervaţiei privind statutul proprietăţii lor, etc. Toate aceste probleme urmau a fi soluţionate la etapa elaborării proiectului, deoarece apariţia acestora este inevitabilă în cazul adoptării proiectului în forma prezentată.

Totodată nota informativă nu scoate în evidenţă avantajele şi dezavantajele formării rezervaţiei, atît pentru locuitorii localităţilor rezervaţiei, autorităţile administraţiei publice locale şi pentru stat, nu se face nici o explicaţie asupra consecinţelor includerii rezervaţiei în Lista indicativă a patrimoniului mondial. De asemenea nu se explică de ce proiectul nu este înaintat la iniţiativa Ministerului Ecologiei şi Resurselor Naturale şi Academiei de Ştiinţe a Moldovei aşa cum o cere Legea privind fondul ariilor protejate de stat. Din aceste motive, considerăm reglementarea şi argumentarea proiectului drept insuficientă şi valabilă doar parţial.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă face referire doar la faptul că statutul de rezervaţie se determină în conformitate cu criteriile UNESCO de înscriere a peisajului cultural în Lista indicativă a patrimoniului mondial, însă fără să se facă trimitere la convenţiile internaţionale respective. Protejarea rezervaţiei la nivel internaţional, presupune şi o implicaţie efectivă a structurilor UNESCO pentru asigurarea protecţiei, conservării şi valorificării durabile a patrimoniului cultural şi natural al rezervaţiei şi a zonei de protecţie a acesteia sau cheltuielile suplimentare vor fi puse doar în seama locuitorilor din localităţile incluse în rezervaţie, fără ca ultimii să fie întrebaţi dacă doresc acest lucru.


8. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă a proiectului de lege nu face nici o argumentare financiară asupra implementării proiectului, dar care este necesară, deoarece se propune un proiect de lege integral a cărei fundamentare financiar-economică este strict necesară. Proiectul de lege prevede crearea unei rezervaţii, cu administraţie şi structuri instituţionale proprii, cu regimuri de administrare a patrimoniului specifice, precum şi cu alte elemente pentru funcţionarea cărora sînt necesare cheltuieli considerabile.

Lipsa unor calcule economice necesare pentru implementarea proiectului va putea crea dificultăţi la determinarea oportunităţii acestor norme. Astfel, considerăm că, proiectul urmează să fie adus în concordanţă cu cerinţele stabilite la art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului. De asemenea, potrivit art.20 din Legea nr.780-XV privind actele legislative "concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru întocmeşte o notă informativă care include: ... lit.d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură", iar potrivit art.22 alin.(5) din aceeaşi lege - pentru evaluarea proiectului de act legislativ, se efectuează expertiza financiară care are menirea de a contribui la:
a) coordonarea proiectului cu legislaţia financiară în vigoare;
b) evaluarea cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări;
c) semnalarea deficienţelor financiare şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului.

Totodată, constatăm că proiectul abilitează un şir de autorităţi cu emiterea unor acte normative, menite să reglementeze activitatea specifică din rezervaţie, însă fără o analiză a impactului de reglementare. Astfel, considerăm că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, conform cerinţelor art.4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr.1230 din 24.10.2006.

Din cele relatate constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea proiectului, care, în opina noastră, reprezintă un risc de coruptibilitate ce poate periclita viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează un şir de competenţe discreţionare de coordonare, de aprobare şi de autorizare, pentru diverse autorităţi, (a se vedea art.6, art.8, art.9, etc.), ceea ce poate fi considerat drept promovare a intereselor acestor instituţii (interese departamentale).


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului de lege constatăm stabilirea de către Guvern a unor categorii de regimuri speciale pentru administrarea proprietăţii din această rezervaţie (art.4 alin.(4), art.7, art.8, art.10), fapt care poate prejudicia drepturile persoanelor fizice şi juridice din localităţile respective. Potrivit art.54 din Constituţie, restîngerea dreptului de proprietate poate fi impusă doar prin lege şi în măsura în care se urmăreşte asigurarea protejării drepturilor, care urmează să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi această restrîngere nu poate aduce atingere existenţei dreptului respectiv. Or, proiectul stabileşte că limitarea drepturilor persoanelor va fi efectuată prin hotărîre de Guvern. Potrivit prevederilor art.58 şi art.132 din Legea Supremă, impunerea cetăţenilor la obligaţii financiare sau la orice alte prestaţii se stabileşte prin lege organică şi orice alte prestaţii sînt interzise. în acest context, este necesar de a menţiona expres obligaţiile cetăţenilor, care vor fi impuse prin hotărîre de Guvern sau alte acte departamentale de reglementare, datorită specificului de administrare în Rezervaţie. Aceasta vizează în principal, obligaţiile pentru asigurarea protecţiei şi conservării patrimoniului cultural şi natural al rezervaţiei, regimul special de gospodărire, soluţionarea problemelor de amenajare a teritoriului şi urbanistice, limitarea activităţilor economice şi prevenirea efectelor negative ale acestora, precum şi obligaţii financiare ale deţinătorilor funciari etc. Toate aceste particularităţi de activitate şi administrare în cadrul rezervaţiei necesită cheltuieli suplimentare care vor fi suportate de locuitorii din localităţile incluse în Rezervaţie.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Raportînd prevederile proiectului la legislaţia în vigoare, constatăm că prevederile unui şir de legi nu au fost luate în considerare la elaborarea acestuia. Proiectul de lege nu este corelat cu unele prevederi constituţionale şi legale şi nici în nota informativă nu se conţine cel puţin lista legilor conexe care urmează a fi modificate în legătură cu adoptarea proiectului aşa cum prevede art. 47 alin.(7) din Regulamentul Parlamentului

în această ordine de idei, menţionăm că analiza reglementărilor proiectului a relevat un şir de incompatibilităţi dintre prevederile acestuia cu cele ale actelor legislative în vigoare, printre care menţionăm:

* Legea privind fondul ariilor protejate de stat;
* Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător;
* Legea privind administraţia publică locală;
* Legea privind descentralizarea administrativă;
* Legea privind actele legislative;
* Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului;
* alte acte legislative şi normative.

Pentru a include terenurile comunelor în rezervaţie este necesar ca populaţia şi autorităţile administraţiei publice locale să fie consultate în prealabil. O astfel de cerinţă este determinată de prevederile Cartei Europene pentru Autoadministrare Locală, de Legea privind administraţia publică locală şi Legea privind descentralizarea administrativă.

Potrivit prevederilor art.4 alin.(5) din Carta Europeană pentru Autoadministrare Locală, "Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, pe cît e posibil, în timp util şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct". în dezvoltarea acestor prevederi art.8 alin.(1) din Lege privind descentralizarea administrativă, stabileşte că, "Autorităţile administraţiei publice locale sînt consultate în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale", iar potrivit art.8 alin.(1) din Legea privind administraţia publică locală "în problemele de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială, populaţia poate fi consultată prin referendum local, organizat în condiţiile Codului electoral".

Totodată trebuie menţionate prevederile art.7 alin.(3) din Legea privind fondul ariilor naturale protejate de stat, care prevăd că: "în fondul ariilor protejate pot fi incluse şi terenuri private, luate sub protecţia statului la iniţiativa titularilor, ele rămînînd în continuare proprietatea lor. Delimitarea drepturilor şi obligaţiilor fiecărei părţi se stabileşte conform unui regulament special". , iar art. 20 alin.(2) al aceleiaşi legi stabileşte că "în cazul cînd în componenţa rezervaţiei ştiinţifice, parcului naţional şi a rezervaţiei biosferei se includ terenuri private, titularilor funciari li se propun terenuri similare sau o compensaţie bănească. Cheltuielile aferente reorientării gospodăririi terenurilor private, precum şi veniturile ratate vor fi reparate de stat".

Din analiza celor menţionate atestăm că prevederile proiectului încalcă dispoziţiile constituţionale de la art.4, art.46, art.54 şi art.109.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, prevederile proiectului corespund normelor lingvistice de redactare juridică. Cu toate acestea, se atestă unele greşeli gramaticale şi utilizarea anumitor formulări lingvistice ambigui, utilizarea anumitor termeni care au o altă definiţie decît cele utilizate în legislaţie şi utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen (detalii - în tabelul de analiza detaliată a prevederilor proiectului). Prin urmare se impune o redactare complexă a textului proiectului.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul legii prevede conferirea unor atribuţii noi Ministerului Culturii şi Turismului pentru administrarea rezervaţiei şi subordonarea ministerului a structurilor de gestionare a acesteia. De asemenea proiectul de lege abilitează Ministerul Ecologiei şi Resurselor Naturale şi Academia de Ştiinţe cu atribuţii de coordonare şi autorizare a anumitor activităţi în cadrul Rezervaţiei.

De menţionat că atribuţiile autorităţilor publice de coordonare, de aprobare, de autorizare sînt formulate la general, fapt ce permite interpretarea lor extinctivă şi au un grad sporit de coruptibilitate.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1 alin.(1)

(1)Prezenta lege reglementează constituirea "Rezervaţiei istorico-culturale şi natural-eisagistice "Orheiul Vechi", denumită în continuare rezervaţie, cu personalitate juridică, aflată în subordonarea autorităţii administraţiei publice centrale responsabile de protecţia patrimoniului cultural-istoric.

Prevederile art.1 trebuie să determine în principal constituirea rezervaţiei şi să reglementeze funcţionarea acesteia. La constituirea rezervaţiei urmează să se specifice care este forma organizatorică juridică de activitate a acesteia. Analiza obiectivelor de activitate şi scopul urmărit de proiectul de lege ne permit să admitem că instituţia publică ar fi cea mai potrivită formă de organizare juridică a rezervaţiei.
Prevederile alin.(1) urmează să fie divizate în două alineate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reformularea prevederilor alin.(1) şi expunerea în următoarea redacţie
(1) Prezenta lege determină modul de constituire şi reglementează funcţionarea Rezervaţiei istorico-culturale şi natural-peisagistice"Orheiul Vechi", denumită în continuare rezervaţie.
(2) Rezervaţia are statut de instituţie publică şi este subordonată autorităţii administraţiei publice centrale responsabile de protecţia patrimoniului cultural-istoric.

2

Art.1 alin.(2)

(2)Prezenta lege reglementează raporturile juridice ce apar în procesul ocrotirii de către stat, păstrării, conservării, folosirii şi punerii în valoare a Peisajului Cultural "Orheiul Vechi", care constituie Rezervaţia istorico-culturală şi natural-peisagistică "Orheiul Vechi".

Prevederile alin.(2) stabilesc că rezervaţia este constituită doar din Peisajul Cultural "Orheiul Vechi", fapt ce este în contradicţie cu prevederile art.3 care determină componentele rezervaţiei.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune comasarea acestui alineat cu prevederile art.2 care determină reglementarea juridică

3

Art.2 alin.(1)

(1)Raporturile privind ocrotirea, păstrarea, utilizarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural-istoric şi natural al rezervaţiei sînt reglementate în baza Constituţiei Republicii Moldova, legislaţiei privind protecţia patrimoniului cultural şi natural naţional, convenţiilor UNESCO şi altor tratate internaţionale privind protecţia patrimoniului cultural şi natural la care Republica Moldova este parte.

Pentru a exclude repetări şi reglementări paralele se propune comasarea cu alin.(2) din art.1

Alte riscuri
Reglementări paralele

Se propune expunerea alin.(1) în următoarea redacţie: (1)Raporturile privind ocrotirea, păstrarea, conservarea, utilizarea şi punerea în valoare a patrimoniului rezervaţiei sînt reglementate în baza Constituţiei Republicii Moldova, de prezenta lege, de legea privind fondul ariilor naturale protejate de stat, de alte acte legislative şi normative privind protecţia mediului şi a patrimoniului cultural şi natural naţional, de convenţiile UNESCO şi altor tratate internaţionale privind protecţia patrimoniului cultural şi natural la care Republica Moldova este parte.

4

Art.3 alin.(1) lit.a) - h)

Componentele rezervaţiei
a) Complexul Muzeal"Orheiul Vechi", care ocupă sectorul central al peisajului cultural şi are statut de rezervaţie istorico-arheologică constituită în conformitate cu Hotărîrea nr. 77 a Sovietului Miniştrilor al RSS Moldoveneşti din 15 martie 1968;
b) Rezervaţia Peisagistică "Trebujeni", care ocupă sectorul de Vest al peisajului cultural, constituită ca parte integrantă a Fondului ariilor naturale protejate de stat prin legea nr. 1538-XIII din 25 februarie 1998 privind Fondul ariilor naturale protejate de stat;
c) masivele de pădure administrate de Agenţia pentru Silvicultură"Moldsilva";
d) terenurile intravilane ocupate de satele Trebujeni, Butuceni şi Morovaia;
e) terenurile agricole şi de păşunare, drumurile proprietate ale comunei Trebujeni;
f) sectoare adiacente cu terenuri agricole şi de păşunare, drumuri proprietate ale comunelor Ivancea, Susleni (raionul Orhei), Holercani (raionul Dubăsari), Maşcăuţi (raionul Criuleni);
g) terenurile agricole şi gospodăriile ţărăneşti private;
h) pensiunile agroturistice şi casele de vacanţă private.

În componentele rezervaţiei se indică Complexul Muzeal"Orheiul Vechi" şi Rezervaţia Peisagistică"Trebujeni", care au un statut stabilit de actele de înfiinţare. Proiectul de lege prevede constituirea rezervaţiei, care va include şi aceste obiective, prin urmare reorganizarea lor va fi inevitabilă, astfel încît acestea îşi vor pierde statutul reglementat de actele de constituire conferindu-le o nouă dimensiune şi protecţie juridică conform statutului care va fi atribuit de lege.
La lit. c) sînt arătate masivele de pădure administrat de MOLDSILVA, dar ar putea exista şi masive de pădure ale comunelor sau ale persoanelor fizice şi juridice.
La lit. d) se arată terenurile intravilane şi nu se spune nimic despre cele din extravilan
La lit. e) şi lit. f) se specifică proprietarul, dar acesta poate fi schimbat sau aceste terenuri astăzi pot fi proprietatea altor persoane
în continuare se specifică şi terenurile private, fapt ce face confuză înţelegerea categoriilor de terenuri ce urmează a fi incluse în rezervaţie.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Reglementări paralele

De expus alin.(1) în următoarea redacţie:
a) Complexul Muzeal"Orheiul Vechi";
b) Rezervaţia Peisagistică"Trebujeni";
c) terenurile din intravilanul şi extravilanul localităţilor Trebujeni, Butuceni şi Morovaia indiferent de tipul de proprietate;
d) sectoare adiacente cu terenuri agricole, păşuni şi drumuri din comunele Ivancea, Susleni (raionul Orhei), Holercani (raionul Dubăsari), Maşcăuţi (raionul Criuleni);
e) masivele de pădure;
f) casele localităţilor şi gospodăriile ţărăneşti;
g) pensiunile agroturistice şi casele de vacanţă.

5

Art. 3 alin.(2)

(2) Limitele geografice şi suprafaţa rezervaţiei sînt stabilite şi aprobate de Guvern, în corespundere cu legislaţia

.

Pentru a asigura respectarea legislaţiei, la constituirea rezervaţiei considerăm necesar de a respecta drepturile autorităţilor publice locale şi ale cetăţenilor

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem expunerea alin.(2) în următoarea redacţie:
(2) Limitele geografice şi suprafaţa rezervaţiei sînt stabilite şi aprobate de Guvern, după consultarea autorităţilor administraţiei publice locale şi a cetăţenilor.

6

Art.4 alin.(2)

(2) Pentru asigurarea protecţiei şi conservării patrimoniului cultural şi natural al rezervaţiei, se instituie zonarea internă cu regim diferenţiat de protecţie, de conservare şi punere în valoare a componentelor patrimoniului cultural şi natural al rezervaţiei, delimitînd strict zonele protejate şi zonele tampon, cu rol de protecţie, elaborate în conformitate cu legislaţia şi aprobate prin hotărîre de Guvern.

În alin.(2) considerăm necesar de concretizat sfîrşitul alineatului. Ce va elabora şi aproba Guvernul conform legislaţiei. Această normă de blanchetă pare a fi destul de riscantă în ceea ce priveşte efectele coruptibilităţii ei. Categoriile de zone de protecţie în cadrul rezervaţiilor sînt determinate de Legea 1538/1998

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare

Se propune omiterea textului"elaborate în conformitate cu legislaţia şi aprobate prin hotărîre de Guvern."

7

Art.4 alin.(3) şi alin.(4)

(3) ... în baza regulamentului aprobat de Guvern.
(4) ... mecanismul de gestionare al acestora fiind stabilit de Guvern.

Alineatele (3) şi (4) abundă în norme de blanchetă ca şi multe alte prevederi din proiect. Trimiterile la regulamentele aprobate de Guvern nu sînt reuşite deoarece vizează statutul rezervaţiei, proprietatea, valorile naturale şi culturale etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune ca normele primare care urmează a fi incluse în regulamente să fie desfăşurate în prezenta lege şi detaliate în legi ordinare.

8

Art.5 alin.(2)

... terenurilor agricole, drumurilor

Prevederile alin.(2) nu sînt suficient de clare şi urmează a fi concretizate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune ca cuvintele terenurilor agricole, drumurilor, să fie excluse

9

Art.6 alin. (1)

Administrarea rezervaţiei

Prevederile acestui articol trebuie să determine cine administrează rezervaţia, modul de numire a conducătorului rezervaţiei, care este forma de organizare juridică a rezervaţiei şi dacă aceasta este constituită dintr-o singură instituţie sau mai multe etc.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Reglementare insuficientă

Se propune reformularea prevederilor art.6 astfel încît să asigure o claritate referitoare la structurile şi organele de administrare a rezervaţiei

10

Art.6 alin.(2)

(2) Complexul Muzeal"Orheiul Vechi" - instituţie specializată cu personalitate juridică din subordinea Ministerului Culturii şi Turismului, este parte integrantă a rezervaţiei.

Prevederile prezentului alineat urmează a fi coroborate cu prevederile alin.(3) din acest articol, care stabileşte că rezervaţia este condusă de administraţia Complexului Muzeal"Orheiul Vechi" şi luîndu-se în consideraţie normele art.3 care stabilesc că în componenţa rezervaţiei intră Complexul Muzeal"Orheiul Vechi".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Statut indefinit

Se propune de omis prevederile alin.(2).

11

Art.6 alin.(3)

(3)Administrarea rezervaţiei este asigurată de Ministerul Culturii şi Turismului prin Complexul Muzeal "Orheiul Vechi" care, în bază de hotărîre de Guvern, va prelua, prin extindere şi reorganizare, funcţiile de administrare a rezervaţiei.

Prevederile alin.(3) conţin norme tranzitorii şi nu pot fi incluse în art.6

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Statut indefinit

Se propune reamplasarea la Capitolul Dispoziţii tranzitorii

12

Art.8 alin.(1)

...planului de urbanism şi dezvoltare a teritoriului rezervaţiei, aprobat de Guvern.

Prevederile alin.(1) abilitează Guvernul cu dreptul de a aproba planul de urbanism şi dezvoltare a teritoriului. Această de fapt este o atribuţie a consiliilor locale.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

Propunem concretizarea prevederilor ţinîndu-se cont de atribuţiile consiliilor locale stabilite de lege.

13

Art.9

Organizarea turismului pe teritoriul rezervaţiei

Articolul conţine un şir de norme cu risc de coruptibilitate.
Organizarea turismului se va face în conformitate cu strategia de dezvoltare a turismului în rezervaţie, care trebuie să fie un document de planificare, da nu unul de limitare a activităţii turistice.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se propune redactarea conţinutului art.9

14

Art.10 alin.(1)

(1) Activitatea rezervaţiei se desfăşoară în baza regulamentului de organizare şi funcţionare a rezervaţiei, a strategiei de dezvoltare şi a planului de management al rezervaţiei, aprobate prin hotărîre de Guvern, la propunerea autorităţii publice centrale cu responsabilitate în domeniu.

Abundenţa de regulamente, strategii şi planuri care substituie prevederile legilor nu este cea mai bună soluţie aleasă de autori pentru a asigura activitatea economică în rezervaţie. Considerăm că un act de planificare nu poate să substituie legea, se stabilesc din start norme care vor genera conflicte juridice şi au un grad sporit de coruptibilitate.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Se propune redactarea prevederilor art.10 alin.(1)

15

Art.10 alin.(2)

(2) Respectarea regulamentului, a strategiei de dezvoltare şi a planului de management al rezervaţiei este obligatorie pentru persoanele fizice şi juridice care deţin sau administrează terenuri sau alte bunuri şi/sau desfăşoară activităţi în perimetrul rezervaţiei.

Prevederile alin.(2) permit ca prin hotărîre de Guvern să se limiteze drepturile persoanelor fizice şi juridice deţinători de teren, lucru innadmisibil. Regimul special de administrare urmează să fie instituit numai prin lege şi nu poate fi obiect de reglementare a Guvernului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Se propune redactarea prevederilor alin.(2) în scopul excluderii contradicţiilor cu prevederile art.46 şi art. 54 din Constituţie.

16

Art.10 alin.(4)

(4) Pe teritoriul rezervaţiei, activităţile economice tradiţionale - păşunat, cultivarea terenurilor, albinărit, recoltarea florei şi a faunei naturale terestre şi acvatice, precum şi prestarea serviciilor de turism şi agrement, practicarea pescuitului şi vînătorii sportive, prestarea serviciilor de transport se desfăşoară în bază de regulament aprobat de Guvern.

Toate activităţile economice sînt condiţionate de norme de blanchetă, care vor fi stabilite de Guvern. în acest context, trebuie să se ţină cont de faptul că Hotărîrile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor, nu pot conţine norme primare de drept şi nu pot contraveni legilor.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem concretizarea acestui alineat.

17

Art.11

Exercitarea dreptului de proprietate asupra componentelor rezervaţiei

În art.11 urmează să se precizeze dacă terenurile nu vor fi administrate de administraţia rezervaţiei, dacă terenurile proprietate a statului nu se vor transmite rezervaţiei, dacă toate categoriile de proprietăţi (construcţii terenuri pentru construcţii etc.) nenumărate vor fi incluse în rezervaţie sau nu. Articolul utilizează noţiunea de proprietate a comunelor, însă corectă este noţiunea de proprietate a unităţilor administrativ teritoriale.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se propune de a revizui prevederile art.11.

18

Art. 12

Finanţarea

Prevederile art.12 permit stabilirea unui impozit funciar suplimentar care se va vărsa în bugetul rezervaţiei. Considerăm inadmisibil sporirea sarcinii fiscale pentru ţăranii din rezervaţie. Dacă se presupune că acesta este impozitul pe bunurile imobile, atunci trebuie să se ţină cont de faptul că această categorie de impozit aparţine autorităţilor administraţiei publice locale şi nicidecum administraţiei rezervaţiei.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Se propune concretizarea prevederilor art.12.

19

Art.14

Restricţii la folosirea indicaţiei geografice"Orheiul Vechi"

Art. 14 nu stabileşte cu claritate cine este deţinătorul indicaţiei geografice"Orheiul Vechi", ce se va întîmpla cu deţinătorii de mărci comerciale cu denumirea"Orheiul Vechi", deoarece aceasta pînă acum nu este o indicaţie geografică şi putea fi înregistrată de oricine. Vor fi despăgubite aceste persoane sau nu etc.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune concretizarea prevederilor art.14.





Concluzii

Concluzionînd asupra proiectului Legii privind constituirea Rezervaţiei istorico-culturale si natural-peisagistice "Orheiul Vechi", expunem următoarele:

14.1. Deşi proiectul de lege reprezintă o nouă abordare a modului de protecţie a ansamblului de monumente istorico-culturale şi natural-peisagistice, precum şi al conservării frumuseţii naturale constituite de-a lungul secolelor şi a modului de viaţă şi cultură tradiţional specifică, totuşi acesta abordează limitativ şi necorespunzător modul de organizare şi funcţionare a rezervaţiei:

* este înaintat în calitate de iniţiativă legislativă cu încălcarea prevederilor legislaţiei, fără consimţămîntul Guvernului şi în absenţa voinţei organelor pentru mediu şi Academiei de Ştiinţe;
* conţine reglementări contrare normelor constituţionale şi legilor existente;
* limitează nejustificat dreptul de proprietate;
* nu se propune modificarea legislaţiei conexe;
* promovează lipsă de transparenţă;
* neclaritatea procedurilor etc.

14.2. Proiectul este afectat de un număr considerabil de elemente de coruptibilitate, cele mai importante fiind legate de:

* lărgirea atribuţiilor autorităţilor centrale;
* abundenţa normelor de trimitere şi blanchetă la actele Guvernului;
* multitudinea de norme ambigui;
* multitudinea normelor contrare prevederilor legislaţiei în vigoare şi chiar contrare propriilor prevederi.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei