Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

09 Aprilie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind selectarea, avansarea în carieră și evaluarea performanțelor judecătorilor

(înregistrat în Parlament cu numărul 391 din 24 Februarie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind selectarea, avansarea în carieră și evaluarea performanțelor judecătorilor.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, "proiectul legii intervine cu modificări în următoarele domenii:
-selectarea candidaţilor la funcţia de judecător;
-promovarea în funcţia de judecător la o instanţă superioară;
-numirea în funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte de instanţă;
-transferarea judecătorului la o instanţă de acelaşi nivel sau la o instanţă inferioară;
-procesul de evaluare a performanţelor judecătorilor."

Astfel, presupunem că proiectul Legii a fost elaborat în scopul modificării şi detalierii procedurilor de selectare, avansare în carieră şi evaluare a performanţelor judecătorilor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Totodată, trebuie să remarcăm, că o versiune iniţială a proiectului Legii a fost plasată şi pe site-ul Ministerului Justiţiei.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul de lege conține o justificare suficientă a promovării proiectului de act legislativ. Astfel, nota informativă conține: cauzele care au condiţionat elaborarea proiectului; scopul şi obiectivele proiectului; modul de reglementare a problemelor abordate în proiect de legislaţia şi documentele strategice în vigoare; elementele novatorii ale proiectului şi rezultatele scontate; impactul proiectului asupra prevenirii/combaterii corupţiei şi criminalităţii; impactul proiectului asupra mediului de afaceri şi dezvoltării acestuia; modul de încorporare a proiectului în sistemul actelor normative în vigoare, actele normative care trebuie elaborate sau modificate după adoptarea proiectului; nivelul de compatibilitate a proiectului cu normele Convenţiei Europene privind protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului şi legislaţiei comunitare; cuantumul mijloacelor bugetare necesare pentru implementarea proiectului; obiecţiile recomandările şi evaluările pe marginea proiectului înaintate de către instituţiile interesate şi concluziile acestora; acţiunile ulterioare adoptării proiectului legii.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În conformitate cu exigenţele stabilite de Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă conţine o analiză suficientă a nivelului de compatibilitate a proiectului cu normele Convenţiei Europene privind protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului şi legislaţiei comunitare.


7. Fundamentarea economico-financiară. În conformitate cu exigenţele stabilite de Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă conţine o evaluare a cuantumului mijloacelor bugetare necesare pentru implementarea proiectului. Cu toate acestea, trebuie să semnalăm, că sumele de bani care se presupune că vor fi bugetate pentru acoperirea remunerării membrilor colegiilor din rîndurile societăţii civile nu sînt de natură să garanteze exercitarea imparțială şi obiectivă a obligaţiilor atribuite acestora.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă expres stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Cu toate acestea, estimăm că investirea doar a Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) cu atribuţia de a numi din partea societăţii civile membrii Colegiului de selectare (art.4 alin.2) şi a Colegiului de evaluare (art.15 alin.2) este de natură a genera situaţii în care CSM va selecta doar persoane loiale acestei instituţii. În opinia noastră, soluţia identificată în versiunea iniţială a proiectului de Lege, plasată pe site-ul Ministerului Justiţiei, oferă mai multe garanţii în această privinţă (membrii colegiilor fiind numiţi de mai multe instituţii).


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Aplicarea ulterioară a proiectului (art.3 alin.(3), art.15 alin.(3)) poate genera prejudicierea interesului public, ţinînd cont de faptul că remunerarea membrilor Colegiului de selectare şi Colegiului de evaluare din partea societăţii civile este simbolică în raport cu obiectivele acestor instituţii şi restricţiile stabilite prin lege pentru membrii colegiilor. Stabilirea unui cuantum de salarizare de 1/20 (care potrivit notei informative reprezintă 300 de lei) , ab initio, crează premize pentru perpetuarea fenomenului corupţiei în sistemul justiţiei.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul instituie două instituţii noi în domeniul justiţiei: Colegiul de selectare şi Colegiul de evaluare. Componenţa (cu excepţia numirii membrilor din partea societăţii civile), organizarea şi funcţionarea sînt reglementate de o manieră clară şi coerentă.

Totodată, proiectul legii investeşte Consiliul Superior al Magistraturii cu competenţa de a stabili criterii de selectare, transferare, numire în funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte şi promovare în funcţie (art.2, alin.2 lit.g)). Considerăm că aceste criterii trebuie să fie stabilite doar prin lege. Mai mult decît atît, în opinia noastră acest proiect ar trebui să identifice toate criteriile posibile (chiar şi cu riscul repetiţiunii legislative) şi să conţină o listă exhaustivă a lor.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2, alin.(2)

g) alte criterii.

Această lege trebuie să conţină lista exhaustivă a criteriilor. CSM poate să dezvolte criteriile enunţate în lege, printr-un Regulament, dar nu să şi le stabilească. Stabilirea criteriilor trebuie să constituie prerogativa legiuitorului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Definitivarea unei liste exhaustive a tuturor criteriilor pentru selectarea candidaţilor la funcţia de judecător, etc.

2

Art4, alin.(2)

(2) Membrii colegiului de selectare din rîndul reprezentanţilor societăţii civile, sunt numiţi de către Consiliul Superior al Magistraturii, fiind selectaţi în bază de concurs public, organizat de Consiliul Superior al Magistraturii.

Împurternicirea doar a CSM cu competenţa de a numi membrii Colegiului de selectare din partea societăţii civile este de natură a genera situaţia în care CSM va numi doar persoane loiale CSM.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Schimbarea modalităţii de numire a membrilor Colegiului de selectare. Un reprezentant al societăţii civile ar putea fi numit de Parlament, unul de CSM şi al treilea de Ministerul Justiţiei.

3

Art.13 alin.(1)

Articolul 13. Formele evaluării performanţelor judecătorilor (1) Evaluarea performanţelor se desfăşoară în două forme: a) evaluarea periodică; b) evaluarea extraordinară.

Conţinutul alin.(1) se referă, mai degrabă, la periodicitatea evaluării şi nu la formele evaluării care ar putea fi: evaluarea cunoştinţelor teoretice, evaluarea activităţii practice ori testare, examen scris, examen oral. În tot cazul, acest alineat nu furnizează o plusvaloare informaţională conţinutului articolului.

Coruptibilitate
Normă inutilă

Excluderea alineatului (1).

4

Art.14 alin.(1)

(1) În procesul de evaluare a performanţelor judecătorilor se urmăreşte analiza complexă a activităţii profesionale şi a calităţilor personale ale judecătorilor.

Evaluarea performanţelor judecătorilor pe lîngă evaluarea activităţii profesionale şi a calităţilor personale, trebuie să includă şi evaluarea cunoştinţelor teoretice.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De adăugat după cuvintele "activităţii profesionale" cuvintele "a cunoştinţelor teoretice".

5

Art.15 alin.(2)

(2) Colegiul de evaluare activează în următoarea componenţă: a) patru judecători; b) trei reprezentanţi ai societaţii civle.

Colegiul de evaluare ar trebui să includă şi reprezentanţi ai corpului profesoral.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea componenţei Colegiului de evaluare.

6

Art.16 alin. (2)

(2) Membrii colegiului de evaluare din rîndul reprezentanţilor societăţii civile sunt numiţi de către Consiliul Superior al Magistraturii, fiind selectaţi în bază de concurs public, organizat de Consiliul Superior al Magistraturii.

Împurternicirea doar a CSM cu competenţa de a numi membrii Colegiului de evaluare din partea societăţii civile este de natură a genera situaţia în care CSM va numi doar persoane loiale CSM.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Alte riscuri
Atribuţii care admit abuzuri

Schimbarea modalităţii de numire a membrilor Colegiului de evaluare din partea societăţii civile.





Concluzii

Proiectul Legii privind selectarea, avansarea în carieră şi evaluarea performanţelor judecătorilor, incontestabil, reprezintă un instrument important în promovarea şi implementarea efectivă a reformelor în justiţie.

Nota informativă conţine o argumentare complexă şi satisfăcătoare pentru promovarea proiectului de act legislativ.

Proiectul este compatibil cu alte prevederi ale legislaţiei, iar formulările conţinute în proiect întrunesc rigorile tehnicii legislative.

Cu toate acestea, considerăm că trebuie revizuite competenţele Consiliului Superior al Magistraturii în partea ce se referă la:
- numirea din partea societăţii civile a membrilor Colegiului de selectare;
- numirea din partea societăţii civile a membrilor şi a Colegiului de evaluare;
- stabilirea criteriilor de selectare, transferare, numire în funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte şi promovare în funcţie.

În concluzie, considerăm că proiectul Legii poate fi adoptat, luîndu-se în consideraţie obiecţiile formulate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei