Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

28 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Codului de procedură civilă

(înregistrat în Parlament cu numărul 2829 din 23 Decembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Codului de procedură civilă.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit autorilor, proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Codului de procedură civilă al Republicii Moldova a fost elaborat "în vederea executării Programului de activitate al Guvernului Republicii Moldova 2011-2014 “Integrare Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” care conţine drept obiectiv reformarea procedurii civile şi de contencios administrativ". Totodată, în nota informativă se arată că prin proiect "se propune o intervenţie legislativă în materia normelor procedurale civile, pentru reglementarea complexă şi coerentă a acestora, precum şi înlăturarea unor deficienţe şi neconcordanţe care într-un final duc la repercursiuni negative asupra duratei, eficienţei şi finalităţii actului de justiţie".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul de lege conține o justificare suficientă a promovării proiectului de act legislativ. În acest sens, nota informativă conține condițiile ce au impus elaborarea proiectului şi finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, descrie principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novație legislativă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referințe la reglementările corespondente ale legislației comunitare şi nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Potrivit notei informative, în procesul de elaborare a proiectului s-a ţinut cont de: Pactul Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice; Convenţia Europeană privind Protecţia Drepturilor Omului; Recomandarea CoE nr.(95)5 privind introducerea şi îmbunătăţirea funcţionării sistemelor şi procedurilor de apel în materie civilă şi comercială; Recomandarea CoE (2000)19 privind rolul procuraturii în sistemul de justiţie penală; Recomandarea CoE 1604(2003) privind rolul procuraturii în societatea democratică guvernată în baza principiului supremaţiei Legii; expertiza Comisiei de la Veneţia asupra proiectului Legii cu privire la procuratură; expertiza CoE asupra Legii privind contenciosul administrativ; experiența Greciei, Olandei, Belgiei, Irlandei, Austriei, Portugaliei, Scoţiei, Spaniei, Bulgariei, Franţei, Luxembourgului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, deşi realizarea noilor reglementări ar putea să necesite cheltuieli financiare şi de altă natură.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În general, din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Cu toate acestea, considerăm imperativ necesar ca, în cazul emiterii încheierii de asigurare a acţiunii, instanţa în mod obligatoriu (art.182 Cod de procedură civilă) să stabilească şi cauţiunea pentru prejudiciile care ar putea fi cauzate pîrîtului. Această cauţiune, ar tempera/diminua abuzurile atît din partea reclamanţilor de rea credinţă, cît şi din partea sistemului judecătoresc (cînd se adoptă încheieri de admitere a măsurii de asigurare, care, de fapt, coincide cu însăşi cerinţa din acţiunea civilă).


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În general, prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Totuşi, trebuie să atragem atenţia asupra faptului, că, în situaţia în care proiectul va intra în vigoare în termen de 3 luni de la data publicării (aşa cum este stabilit în alin.(1) din art.II), acesta riscă să fie incompatibil cu legislația în vigoare (de exemplu, Legea contenciosului administrativ) şi, în consecință, să fie inaplicabil. Prin urmare, este necesar, ca în dispozițiile tranzitorii să fie fixat un termen (alin.(9) din art.II), cel puţin egal cu cel al adoptării (şi nu prezentării Parlamentului) Legii de aducere a legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezentul proiect.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conținute în proiect, cu excepțiile arătate în tabelul de mai jos, sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuație.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege conţine reglementări privind organizarea, funcţionarea şi competenţele instanţelor judecătoreşti, modul de comunicare a actelor de procedură şi de pronunţare a hotărîrilor judecătoreşti, căile de atac, etc. Potrivit notei informative, proiectul legii are drept scop "crearea în materia procesului civil a unui cadru legislativ care să răspundă imperativelor funcţionării unei justiţii moderne, adaptate aşteptărilor sociale".


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

p.1 Art. 12 (1)

„(1) Dacă, în procesul judecării pricinii, se constată că norma de drept ce urmează a fi aplicată sau care a fost deja aplicată este în contradicţie cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova, iar controlul constituţionalităţii actului normativ este de competenţa Curţii Constituţionale, instanţa de judecată formulează sesizarea către Curtea Constituţională prin intermediul Curţii Supreme de Justiţie.”;

Nu este clar, de ce instanţa de judecată trebuie să formuleze sesizarea către Curtea Constitională, doar "trecînd prin filtrul" Curţii Supreme de Justiţie. Această abordare contravine Strategiei de reformare a sectorului justiţiei şi esenţei prezentului proiect de modificare a Codului de procedură civilă (odată ce prin proiect se propune atribuirea tuturor competenţelor de judecare a cauzelor în fond judecătoriilor, nu este clar de ce acestea sînt limitate în utilizarea instrumentului - sesizarea Curţii Constituţionale).

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Excluderea cuvintelor "prin intermediul Curţii Supreme de Justiţie".

2

p.9 Art.33 alin.(2)

(2) Instanţele judecătoreşti judecă pricinile cu participarea organizaţiilor şi cetăţenilor Republicii Moldova, cetăţenilor străini, apatrizilor, organizaţiilor străine, organizaţiilor cu investiţii străine, organizaţiilor internaţionale, dacă prin lege sau prin tratatul internaţional la care Republica Moldova este parte nu este stabilită competenţa instanţelor judecătoreşti străine sau a altor organe.

Enumerarea s-ar putea să nu acopere toate ipotezele posibile. De aceea ar fi utilă utilizarea unor termeni generici.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Înlocuirea cuvintelor "organizaţiilor şi cetăţenilor Republicii Moldova, cetăţenilor străini, apatrizilor, organizaţiilor străine, organizaţiilor cu investiţii străine, organizaţiilor internaţionale" cu cuvintele "oricăror persoane fizice sau juridice"

3

p.20 Art.50

„d1) o rudă a sa pînă la al patrulea grad inclusiv sau de afinitate pînă la al treilea grad inclusiv a participat ca judecător la judecarea aceleiaşi pricini; d2) este rudă pînă la al patrulea grad inclusiv sau de afinitate pînă la al treilea grad inclusiv cu un alt membru al completului de judecată;”.

Eroare de exprimare

Alte riscuri
Eroare de exprimare

Înlocuirea cuvintelor "de afinitate" cu "afin"

4

P.23 art.58

„(2) Actele de procedură efectuate de minorii cu vîrstă între 14 şi 18 ani sau adulţii limitaţi în capacitatea de exerciţiu sînt lovite de nulitate relativă. Reprezentantul legal al minorului sau curatorul adultului limitat în capacitatea de exerciţiu poate să confirme toate aceste acte sau numai o parte din ele. Instanţa judecătorească va acorda un termen pentru confirmarea actului. Dacă actul nu este confirmat în termenul stabilit, se va dispune anularea acestuia.”; se completează cu un nou alineat, (21), cu următorul cuprins: „(21) Actele de procedură efectuate de minorii cu vîrstă de pînă la 14 ani sau de adulţii declaraţi incapabili sînt nule.”.

Codul civil consacră termenul de "persoană fizică" şi nu pe cel de "adult".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Înlocuirea cuvîntului "adult" cu cuvintele "persoană fizică" la cazul şi forma respectivă.

5

p.24 art.62

(1) Coparticiparea procesuală este obligatorie dacă examinarea pricinii implică soluţionarea chestiunii cu privire la drepturile sau obligaţiile mai multor reclamanţi şi/sau pîrîţi, deoarece:

a) obiectul litigiului îl constituie drepturile şi obligaţiile comune ale mai multor reclamanţi sau pîrîţi;

b) drepturile şi obligaţiile reclamanţilor şi pîrîţilor decurg din aceleaşi temeiuri de fapt sau de drept.

Ipotezele enunţate în lit.a) şi b) acoperă doar coparticiparea activă sau pasivă, dar nu şi mixtă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

În alineatul (1) înlocuirea cuvîntului "deoarece" cu "dacă". La lit.a) înlocuirea cuvîntului "sau" cu "şi/sau". La lit.b) înlocuirea cuvîntului "şi" cu "şi/sau".

6

p.26 art.65

se completează cu un nou alineat, (21), cu următorul cuprins: „(21) Cererea de intervenţie principală se întocmeşte conform cerinţelor prevăzute pentru cererea de chemare în judecată.”; la alineatul (2), cuvintele „începerea dezbaterii pricinii în fond” se substituie cu cuvintele „închiderea dezbaterilor judiciare”;

În conţinutul proiectului de lege urmează a fi indicate, în primul rînd, modificările la norma de bază, iar apoi completările cu indice.

Alte riscuri
Eroare de tehnică legislativă

Schimbarea cu locurile a alineatelor 3 şi 4 din p.26.

7

p.38 Art.122

„(4) Se consideră inadmisibile probele care nu au fost prezentate de participanţii la proces pînă la data stabilită de judecător, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (1) art. 204 şi art. 372 din prezentul cod.”.

Articolul 204 conţine un alineat unic. Din sensul normei, presupunem că este vorba de alin.(1) din art.372.

Alte riscuri
Eroare de redacţie

Strămutarea cuvintelor "la alin.(1)" după cuvîntele "art.204 şi"

8

p.43

Articolul 150. Acţiuni premergătoare expertizei

(1) După desemnarea expertului, instanţa judecătorească fixează o şedinţă cu participarea părţilor şi a expertului, în cadrul căreia se stabileşte legătura dintre expert şi părţi, etapa la care părţile pot fi admise să participe la investigaţiile expertului, se aduce la cunoştinţă obiectul expertizei şi întrebările asupra cărora expertul urmează să se expună, li se explică dreptul de a face observaţii cu privire la întrebări şi de a cere modificarea sau completarea lor.

În redacţia propusă "a se expune" înseamnă a pune sau a se afla într-o situaţie periculoasă.

Alte riscuri
Eroare de exprimare

A înlocui verbul "să se expună" cu "să răspundă".

9

p.45 Art.152

„(2) Părţile şi alţi participanţi la proces sînt în drept să formuleze şi să prezinte instanţei întrebările adresate expertului, însă numai instanţa stabileşte definitiv întrebările asupra cărora expertul urmează să se expună. Instanţa este obligată să motiveze respingerea întrebărilor propuse de părţi şi de alţi participanţi la proces spre expertizare.”;

În redacţia propusă "a se expune" înseamnă a pune sau a se afla într-o situaţie periculoasă.

Alte riscuri
Eroare de exprimare

A înlocui verbul "să se expună" cu "să răspundă".

10

p.62 Art.182

Este necesar să fie stabilită obligativitatea unei cauţiuni, care ar acoperi eventualul prejudiciu cauzat pîrîtului prin aplicarea măsurilor asiguratorii. Această măsură ar elimina cazurile de aplicare abuzivă a măsurilor asiguratorii.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Primul alineat din p.62.Articolul 182 va avea următorul conţinut: "la alineatul (1) se exclude cuvîntul "poate".

11

p.78

La articolul 290 alineatul (2) litera f), sintagma „art. 125 din Codul familiei” se substituie cu cuvintele „de lege”.

Prin această modificare se instituie o normă de trimitere. Ţinînd cont de faptul că art.125 din Codul familiei a fost exclus, autorii proiectului urmau să indice expres prevederile legale care reglementează excepţiile de la regula potrivit căreia este necesar acordul scris al părinţilor la adopţia copilului.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Indicarea normelor concrete.

12

p.112 Art.449

litera f) se exclude

Nu este clar (în nota de fundamentare nu există vreo explicaţie) de ce autorii proiectului au decis să excludă din temeiurile de revizuire - declararea neconstituțională a unei legi.

Coruptibilitate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Excluderea alineatului respectiv din p.112.

13

Art.II alin.(1)

(1) Prezenta lege intră în vigoare în termen de 3 luni de la data publicării.

Acest termen este nejustificat de scurt, ţinînd cont de prevederile alin.(9), care stabilesc pentru Guvern un termen de 6 luni pentru prezentarea Parlamentului a propunerilor privind aducerea legislației în vigoare în concordanță cu prezentul proiect.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Stabilirea unui termen care să coincidă cu întrarea în vigoare a Legii prin care legislația în vigoare va fi adusă în concordanță cu prezentul proiect.





Concluzii

În rezultatul analizei proiectului de lege, menţionăm că acesta este benefic pentru justițiabilii şi sistemul judecătoresc din Republica Moldova.

Totodată, trebuie să remarcăm existenţa în proiect a unor lacune şi prevederi care comportă pericol de coruptibilitate:
1. Lăsarea la discreția judecătorului a deciziei de stabilire a cauțiunii pentru prejudiciile care ar putea fi cauzate pîrîtului prin aplicarea măsurii de asigurare a acţiunii.
2. Stabilirea unui termen nejustificat de scurt pentru intrarea în vigoare a proiectului de Lege.

În concluzie, proiectul de Lege poate fi supus dezbaterilor în Parlament şi adoptat, cu luarea în considerație a obiecţiilor enunțate mai sus.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei