Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

04 Iulie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Guvern, Legea pentru modificarea Legii cu privire la Guvern)

(înregistrat în Parlament cu numărul 2071 din 20 Iunie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Guvern, Legea pentru modificarea Legii cu privire la Guvern).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, scopul noului proiect de lege este determinată de necesitatea implementării exigenţelor reformei administraţiei publice centrale, precum şi celor ale reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător în materia aviaţiei civile în general şi a securităţii aeronautice, în special. Reformelor structurale sînt supuse: Ministerul Transporturilor şi Gospodăriei Drumurilor, Agenţia de Stat a Aviaţiei Civile şi Agenţia Apele Moldovei şi, implicit, se reorganizează şi Ministerul Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului.

Deşi se anunţă drept scop principal reformarea administraţiei publice centrale, analiza funcţională a activităţii ministerelor reformate şi a agenţiilor vizate nu este anexată. Potrivit recomandărilor înaintate în Raportul de analiză funcţională (p.19) se propune "crearea unui Minister al Infrastructurii şi Transportului" ca urmare a fuziunii Agenţiei pentru Construcţii şi Dezvoltare Teritorială, Ministerului Industriei şi Infrastructurii şi Ministerului de Transport. În ceea ce priveşte Agenţia de Stat a Aviaţiei Civile experţii recomandă să fie păstrată fără modificări, iar în partea ce ţine de Apele Moldovei, experţii recomandă ca aceasta să fie transformată în întreprindere de stat abilitată cu funcţia de prestare a serviciilor de irigare, iar funcţiile de administrare şi protecţie a apelor să fie transferate autorităţii centrale de mediu.

Raportînd cele menţionate la proiectul propus, constatăm că un şir de recomandări sînt neglijate, fapt ce denotă o lipsă de transparenţă totală la luarea unor astfel de decizii, fără o argumentare asupra celor propuse în raportul de evaluare funcţională a acestor autorităţi. În acest caz, poate fi admis faptul că prin "pretinsa reformă" se promovează un interes de grup, care este în detrimentul interesului public. Aceasta afirmaţie poate fi confirmată şi de faptul că ultimele modificări care au fost operate în art.24 din Legea cu privire la Guvern vizau:
- Ministerul Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului, Legea nr.63/2008;
- Ministerul Industriei şi Infrastructurii, Legea nr.49/2008;
- Agenţia Apele Moldovei, Legea nr.179/2007, etc.

Nici atunci şi nici acum Guvernul nu vine cu argumentări clare, care este rolul şi locul acestor autorităţi în sistemul organelor de stat, care sînt sarcinile noilor structuri, ce vor face aceste autorităţi şi cît vor activa ele, de ce aceste autorităţi trebuie să fie incluse în art.24 din Legea cu privire la Guvern şi nu pot fi reglementate de către Guvern. Or, aceste autorităţi nu sînt organizate autonom în raport cu Guvernul. De ce statutul acestor autorităţi nu poate fi determinat prin hotărîre de guvern, aşa cum a fost reglementată activitatea şi statutul Agenţiei Apele Moldovei pînă în prezent, care pe parcurs a fost ba în cadrul Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, ba pe lîngă acest minister, iar în ultimul timp în cadrul Ministerului Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului şi doar după o perioadă extrem de scurtă (2 luni) se propune să fie organizată pe lîngă Guvern.
Considerăm că soarta promovării unor reforme structurale de o asemenea importanţă, fără o fundamentare a impactului asupra administrării domeniilor respective şi fără o evaluare şi o analiză funcţională a activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale, este predeterminată la insucces. La această reformă se va reveni cu prima ocazie, aşa cum ne demonstrează practica la acest capitol. Apare o întrebare care, spre regret, rămîne retorică: oare cînd această autoritate va activa eficient, dacă este în reformare continuă?

3.1 Conceptul proiectului. Prin operarea modificărilor propuse, proiectul de lege se încadrează în conceptul Legii cu privire la Guvern. Totuşi, Legea de bază cu privire la Guvern este afectată de vicii de reglementare, deoarece nu stabileşte clar criteriile de includere în art.24 a autorităţilor publice centrale altele decît ministerele. De menţionat că Guvernul nu are o viziune clară şi o politică consecventă în ceea ce ţine de locul şi rolul autorităţilor administraţiei publice centrale. De la adoptarea Legii cu privire la Guvern şi pînă în prezent în art.24 au fost operate 30 de modificări şi completări. În majoritatea cazurilor aceste modificări au fost determinate de interesele politice pe care le urmărea la momentul respectiv majoritatea venită la guvernare.

3.2 Structura proiectului. Conţinutul proiectului de lege supus expertizei se încadrează în structura legii în care se propune operarea modificărilor corespunzătoare. Totodată, este de menţionat că Guvernul urma să vină cu pachetul de proiecte de legi de modificare a legislaţiei conexe în legătură cu modificările propuse sau cel puţin cu lista legilor ce urmează a fi modificate, aşa cum prevede art.47 alin.(7) din Regulamentul Parlamentului.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. n absenţa informaţiei necesare referitoare la analiza funcţională a autorităţilor supuse reformelor, considerăm că principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă se respectă parţial.

Nota informativă evidenţiază 3 elemente noi ale reglementării conţinute în proiect:

* gospodăria drumurilor;
*
transportul;
*
apele.

De menţionat că nota informativă nu oferă careva explicaţii pe marginea problemei reorganizării Ministerului Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului, care fiind recent înfiinţat, devine de o importanţă deosebită şi concentrează mai multe domenii de activitate pe care urmează să le administreze. În opinia noastră, concentrarea mai multor domenii de administrare în acest minister vor influenţa negativ asupra serviciilor prestate, de exemplu de deservire şi reparaţie a drumurilor, aşa cum s-a întîmplat cu Serviciul Naţional de Locuinţe, care presta servicii de construcţie ipotecară la un preţ avantajos, iar după transmiterea acestor atribuţii Ministerului Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriului prestarea acestor servicii s-a scumpit cu 50%.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă face referinţă doar la Directiva-cadru nr.2000/60/UE din 23 octombrie 2000, fără însă să prezinte un tabel de divergenţe sau să reflecte standardele Uniunii Europene în domeniul administrării transporturilor şi gospodăririi drumurilor, apelor, construcţiilor şi a dezvoltării teritoriului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Nota informativă nu face nici o analiză asupra cheltuielilor de implementare a noii legi. Dar astfel de cheltuieli vor fi suportate în cadrul reformării autorităţilor publice vizate de proiectul legii. Lichidarea autorităţilor publice presupune: concedierea angajaţilor, cărora li se va achita plăţi compensatorii, plăţile sociale în legătură cu lichidarea de asemenea sînt sporite, însă nota informativă nu precizează din care surse vor fi suportate aceste cheltuieli. Înfiinţarea noilor autorităţi la fel impune cheltuieli de organizare, dotare tehnico-materială etc. În legătură cu cele menţionate, trebuiau planificate din timp surse bugetare, dar acest exerciţiu nu a fost realizat. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului este stabilit că, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, la proiect se anexează fundamentarea economico-financiară, exigenţa menţionată nefiind respectată.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Prin reorganizarea autorităţilor existente şi prin lichidarea unora şi formarea altor autorităţi se promovează interesele autorităţilor nou-formate, însă beneficiul public pare a fi respectat atunci cînd autorii argumentează că urmăresc scopul de a separa atribuţiile autorităţilor publice centrale de elaborare a politicilor publice, de cele de realizare a acestor politici. Însă dacă reorganizările respective vor implica scumpirea serviciilor conexe, aceasta va fi în detrimentul interesului public.

În legătură cu reorganizarea aviaţiei civile, considerăm că această reformă inevitabil va duce la schimbări în partea ce ţine de întreprinderile de stat subordonate acestei administraţii. Deşi nota informativă nu menţionează acest fapt, existenţa în Parlament a proiectului de lege nr.2093 cu privire la modificarea Anexei Ia Legea nr. 121 - XVI din 04 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, prin care Compania Air Moldova se propune a fi scoasă la privatizare, are legătură directă cu viitorii beneficiari, care promovează astfel de interese. De notat că Parlamentul, cu puţin timp în urmă (în vara anului 2007), a alocat acestei Companii milioane de bani publici, iar structurile de forţă au impus toţi agenţii economici prestatori de servicii a transportului aerian să-şi direcţioneze activitatea prin colaborare cu Compania Air Moldova. Analiza minuţioasă a contextului acestor reforme provoacă mai multe întrebări, care însă rămîn fără răspuns.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului rezultă că unele prevederi subminează interesele salariaţilor, care vor fi disponibilizaţi în legătură cu lichidarea autorităţilor în care activează. De asemenea vor suporta anumite consecinţe negative şi domeniile administrate, care vor rămîne într-o stare de incertitudine mai mult timp. Influenţa negativă asupra costurilor serviciilor conexe poate fi aducătoare de prejudicii. În contextul beneficiilor ce urmează a fi obţinute de cei interesaţi prezentul proiect de lege, poate fi calificat ca aducător de prejudicii intereselor publice.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul de lege nu face referire la legislaţia concretă care urmează să fie modificată în legătură cu adoptarea acestei legi. Nici în nota informativă nu se conţine cel puţin referinţă la legile conexe care urmează a fi modificate în legătură cu adoptarea proiectului, aşa cum prevede art. 47 alin.(7) din Regulamentul Parlamentului.

Totuşi proiectul obligă Guvernul ca în termen de 3 luni să prezinte Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezenta lege şi să aducă actele sale normative în concordanţă cu prezenta lege.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Autorii proiectului nu au asigurat o reglementare complexă a problematicilor abordate.

Proiectul nu defineşte şi nu argumentează clar:
- despre locul şi rolul autorităţilor publice centrale, altele decît ministerele în structura de stat a administraţiei publice;
- nu stabileşte criterii clare după care să se poată face concluzie care autorităţi publice ale administraţiei publice centrale pot fi înfiinţate de Guvern şi care de Parlament;
- poate oare Guvernul să înfiinţeze autorităţi ale administraţiei publice autonome etc.




Concluzii

Concluzionînd asupra proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative expunem următoarele:

* proiectul de lege este o abordare simplistă de reformare a unor domeniilor foarte importante din economia naţională. Nota informativă nu este destul de explicită şi un şir de probleme rămîn fără răspuns, fapt ce denotă lipsă de competenţă la pregătirea proiectului din partea autorilor sau acesta a fost elaborat în regim de urgenţă sau nu se doreşte de a scoate în evidenţă toate scopurile acestui proiect de lege;
* proiectul are un caracter mai mult politic şi nu ţine cont de interesele pe care urmează a le proteja Guvernul în raport cu reformele iniţiate în administraţia publică centrală.
* promovează lipsa de transparenţă etc.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei