Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

23 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea cu privire la statutul judecătorului (art. 19), Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii (art. 23))

(înregistrat în Parlament cu numărul 2498 din 15 Noiembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea cu privire la statutul judecătorului (art. 19), Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii (art. 23)).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei informative, proiectul a fost elaborat în vederea executării pct. 26 al Programului de acţiuni privind implementarea Planului Preliminar de Ţară al Republicii Moldova în cadrul programului SUA "Provocările Mileniului", aprobat prin Hotărîrea Guvermului nr. 32 din 11.01.2007, precum şi în conformitate cu conceptul de reformare a justiţiei promovat prin proiectul de Lege privind aprobarea Strategiei de reformare a justiţiei pentru anii 2011-2016. Acesta, potrivit autorului, priveşte ajustarea legislaţiei naţionale la standardele europene în domeniul organizării şi funcţionării sistemului judecătoresc, precum şi ajustarea legislaţiei naţionale la Recomandările experţilor Consiliului Europei din 20.11.2002 şi Recomandările experţilor Consiliului Europei din 02.03.2006. Proiectul priveşte în mod special modificarea şi completarea Legii cu privire la statutul judecătorului şi Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii.
Reieşind din nota informativă, urmare a unei analize a legislaţiei naţionale privind imunitatea judecătorilor, precum şi comparînd aceste prevederi cu cele care se referă la alte categorii de persoane cu funcţii de răspundere, se poate observa că situaţia existentă este contrară prevederilor Convenţiei ONU împotriva corupţiei, care obligă statele să adopte prevederi normative adecvate, pentru stabilirea unor măsuri echivalente de asigurare a inviolabilităţii diverselor categorii de funcţionari publici, precum şi a judecătorilor.
Astfel, potrivit autorului, proiectul a fost elaborat în scopul asigurării echităţii între aceste categorii de persoane, precum şi în vederea excluderii interpretării eronate a legislaţiei ce vizează inviolabilitatea judecătorilor, conform căreia judecătorii s-ar bucura de un statut deosebit, ceea ce face practic imposibilă de multe ori întreprinderea unor măsuri de investigaţie operativă şi urmărire penală, chiar şi în cazurile de infracţiune flagrantă.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Legislativului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă conţine o justificare a promovării proiectului de act legislativ, însă, proiectul ar trebui justificat şi printr-o analiză a datelor statistice privind dosarele penale intentate judecătorilor și hotărîrile judecătorești emise în aceste cazuri.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) din Legea 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Nota informativă conţine referinţe la Convenţia ONU împotriva corupţiei.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Implementarea proiectului nu necesită cheltuieli financiare, motiv pentru care mota informativă nu conţine fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul, reieşind din specificul său, îngustează limitele imunității oferite judecătorilor, fiind respectat, însă, interesul public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La modul general, proiectul este compatibil legislației naționale.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu avem obiecții substanțiale la formularea lingvistică a proiectului.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte proceduri noi în ce privește pornirea urmăririi penale în privința judecătorilor, asupra cărora nu avem obiecții.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art. I

Art. I. - La articolul 19 din Legea nr. 544-XIII din 20 iunie 1995 cu privire la statutul judecătorului (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr. 117-119, art. 946), cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează: alineatul (2) se va exclude; alineatul (4) va avea următorul cuprins: "(4) Urmărirea penală a judecătorului poate fi pornită doar de Procurorul General, cu informarea Consiliului Superior al Magistraturii şi a Preşedintelui Republicii Moldova sau după caz, a Parlamentului, la efectuarea, în cadrul urmăririi penale, a primei acţiuni procesuale cu participarea judecătorului respectiv."; După alineatul (5) se introduce alineatul (5/1) cu următorul cuprins: "(5/1) În cazul încetării cercetării penale a judecătorului, Procurorul General, în cel mult 3 zile, va informa despre acest fapt Consiliul Superior al Magistraturii şi Preşedintele Republicii Moldova sau după caz, Parlamentul.";

Obiecție ce ține de prevederile Codului de procedură penală, care nu definește conceptul "acțiune procesuală". Mai mult, Codul de procedură penală operează și cu o altă noțiune, "acțiune de urmărire penală", atunci cînd reglementează, în art. 130 alin. (1), perchiziția corporală și ridicarea. Eventual, în Codul de procedură penală urmează a clarifica aceste două concepte, dacă acestea sunt diferite sau de omogenizat limbajul utilizat. Se operează cu noțiunea "cercetare penală", noțiune care nu se regăsește în legislație.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Potrivit obiecției, de substituit sintagma "cercetării penale" cu sintagma "urmăririi penale".





Concluzii

Independența judecătorească este o condiție obligatorie pentru existența statului de drept și garanția fundamentală a unui proces echitabil. Judecătorii au sarcina deciziei finale asupra vieții, libertăților, drepturilor, obligațiilor și proprietății cetățenilor. Independența judecătorească nu este un privilegiu acordat în interesul judecătorilor, ci în interesul statului de drept și al persoanelor care solicită înfăptuirea justiției.
Nivelul garantat de către state al independenței judecătorilor este diferit, standardele internationale în domeniu ne-insistind asupra unor anumite modele-tip. Chiar și documentul internațional cel mai relevant în domeniul prevenirii și combaterii corupției, lasă decizia asupra nivelului garantat de independență judecătorilor la discreția statelor. Astfel, Convenția ONU împotriva corupției, în art. 30 alin. (2), prevede, că fiecare stat parte ia măsurile necesare pentru a stabili sau menține, conform sistemului său juridic și principiilor sale constituționale, un echilibru adecvat între orice imunitate sau orice privilegiu de jurisdicție acordat agenților săi publici în exercițiul funcțiilor lor și posibilitatea, dacă este necesar, de a cerceta, urmări și judeca efectiv infracțiunile prevăzute de convenție.
În țările "vechii democrații" - Franța, Italia, Spania - nu există prevederi legislative speciale privind răspunderea penală a judecătorilor, aceasta fiind angajată în condițiile generale ale legii.
Alte țări instituie proceduri speciale de pornire a urmăririi penale în privința judecătorilor, care servesc drept garanții suplimentare în asigurarea independenței judecătorești.
În Georgia, o acțiune penală poate fi pornită față de un judecător, judecătorul poate fi deținut sau arestat, mașina, locuința și locul de serviciu pot fi percheziționate numai cu acordul Președintelui Curții Supreme a Georgiei, sau, în cazul Președintelui ori judecătorilor Curții Supreme, cu acordul Parlamentului Georgiei. Singura excepție de la această regulă este flagrantul delict, în acest caz fiind informat Președintele Curții Supreme a Georgiei ori, respectiv, Parlamentul. Dacă Președintele Curții Supreme sau Parlamentul refuză să-și dea consimțămîntul, judecătorul reținut ori arestat trebuie eliberat imediat.
În Federația Rusă, procesul penal împotriva judecătorului poate fi pornit doar de către Procurorul General al Federației Ruse sau persoana, care îndeplinește atribuțiile acestuia, cu acordul colegiului respectiv de calificare a judecătorilor.
În Ucraina, judecătorul este inviolabil, inviolabilitatea judecătorului se extinde asupra locuinței sale, încăperilor de serviciu, mijloacelor de transport și telecomunicații, corespondenței și actelor personale. Judecătorul nu poate fi reținut sau arestat fără acordul Radei Supreme pînă la emiterea unei sentințe de condamnare de către instanța de judecată.
În Belarus, pornirea urmăririi penale împotriva judecătorului, asesorului popular, recunoașterea lor în calitate de bănuiți sau învinuiți, precum și aplicarea față de aceștia a măsurilor de constrîngere în formă de arest, sînt admise doar cu acordul persoanei cu funcție de răspundere care i-a numit (ales) în această funcție, a aprobat lista asesorilor populari. Urmărirea penală împotriva judecătorului poate fi pornită doar de către Procurorul General al Belarus.
Apropiate acestor tratamente sînt și prevederile din țările, care au aderat recent la Uniunea Europeană.
În Bulgaria, în procesul exercitării funcției lor în domeniul autorității judecătorești, răspunderea penală și civilă a judecătorilor, procurorilor și judecătorilor de instrucție pentru acțiunile lor din oficiu și pentru actele emise de ei, nu pot fi aplicate, cu excepția unei crime premeditate de drept comun. În aceste cazuri, față de judecători, procurori și judecătorii de instrucție nu poate fi înaintată o acuzare fără o autorizare prealabilă a Consiliului Judiciar Superior. Judecătorii, procurorii și judecătorii de instrucție nu pot fi arestați, cu excepția unui delict grav și autorizarea Consiliului Judiciar Superior. Autorizarea arestului nu este necesară în cazul unei crime grave. Pentru autorizare este necesar un demers motivat din partea procurorului general sau din partea a cel puțin o cincime a membrilor Consiliului Judiciar Superior.
În Lituania, libertatea judecătorului nu poate fi constrînsă fără consimțămîntul Seimas, iar între sesiunile Seimas - fără acordul Președintelui Țării. Un judecător reținut fără orice act de identitate trebuie eliberat imediat după ce i s-a stabilit identitatea.
În Estonia, pornirea urmăririi penale împotriva unui judecător al judecătoriei de primă instanță și al curții de apel în timpul aflării în funcție poate fi dispusă numai la cererea Curții Supreme cu consimțămîntul Președintelui Republicii. Pornirea urmăririi penale împotriva unui judecător al Curții Supreme, în timpul aflării lui în funcție, poate fi dispusă numai la propunerea Ministerului Justiției cu consimțămîntul majorității membrilor Parlamentului.
Astfel, țările "democrațiilor tinere", în care independența judecătorilor nu este încă un principiu înrădăcinat, preferă să acorde garanții suplimentare judecătorilor.
În ce privește Republica Moldova, certă rămîne necesitatea depunerii unor eforturi esențiale întru asigurarea independenței judecătorilor, ca, de altfel, și întru asigurarea independenței organelor de urmărire penală. Totuși, și în aceste condiții, proiectul este oportun, reieșind din faptul, că din anul 2001 nici un judecător nu a fost condamnat pentru corupție, deși justiția, potrivit sondajelor, este percepută ca un sistem extrem de corupt. Această disproporționalitate dintre opinia publică și rezultatele urmăririi penale demonstrează ineficiența mecanismului actual de pornire a urmăririi penale în privința judecătorilor, mecanism, care trebuie modificat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei