Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind deşeurile de producţie şi menajere; Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător)

(înregistrat în Parlament cu numărul 2107 din 27 Septembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind deşeurile de producţie şi menajere; Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform notei informative, scopul proiectului constă în realizarea obiectivului de guvernare privind demonopolizarea activităţilor de comercializare şi de export ale resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, precum şi în vederea racordării legislaţiei din domeniul colectării şi comercializării acestora la principiile de reglementare a activităţii de întreprinzător stabilite prin Legea nr.235-XVI din 20.07.2006.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Referitor la fundamentarea proiectului, menţionăm că nota informativă ce însoţeşte proiectul, nu corespunde cerinţelor art. 20 din Legea nr. 780/2001, în ce priveşte suficienţa argumentării. Astfel, autorii proiectului argumentează la general necesitatea adoptării proiectului, făcînd referire la prevederile Constituţiei, la existenţa unor acte subordonate legii ce reglementează unele aspecte ale activităţii respective, precum şi necesitatea racordării legislaţiei din domeniul colectării şi comercializării acestora la principiile de reglementare a activităţii de întreprinzător stabilite prin Legea nr.235-XVI din 20.07.2006. Totuşi, autorii nu prezintă nici un argument justificativ în vederea adoptării prezentului proiect în redacţia propusă.

Nu este prezentat nici un calcul care ar argumenta necesitatea stabilirii taxei pentru eliberarea licenţei în mărime de 250 000 lei şi care este justificarea economică a acestei sume.

De asemenea, nota informativă nu conţine informaţii despre efectuarea expertizelor juridice, economice, financiare etc. În acest fel, considerăm că nu s-au respectat dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 780/2001.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă ce însoţeşte proiectul expertizat nu conţine referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale pertinente.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii nr. 780/2001. Astfel, lipsesc detalii referitor la efectul social, economic şi de altă natură, precum şi lipseşte fundamentarea economico-financiară.

În opinia noastră, implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare atît din partea statului, cît şi din partea persoanelor juridicele. În special, aceste cheltuieli vor fi legate de eliberarea şi obţinerea licenţilor, precum şi de monitorizarea, din partea statului, a activităţii de comercializare şi de export ale resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase.


8. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Nu este prezentată nici analiza impactului de reglementare. Dat fiind faptul că, obiectul proiectului îl constituie liberalizarea condiţiilor activităţii de comercializare şi de export ale resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, analiza de impact al acestuia asupra asigurării respectării drepturilor şi interesele întreprinzătorilor şi ale statului este obligatorie. Menţionăm că proiectul de lege trebuia în mod obligatoriu să fie supus analizei impactului de reglementare, aşa cum este prevăzut de cerinţele normelor art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, art. 4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.

Totuşi, menţionăm că insistenţa cu care se încearcă promovarea acestor reglementări pune la îndoială inexistenţa unor interese de grup sau personale.
La moment în Parlament se examinează trei proiecte de legi similare cu cel expertizat, şi anume:
- proiectul nr. 1606 din 26.05.2010, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă de către S. Furdui;
- proiectul nr. 1920 din 25.06.2010, înaintat de către deputatul M.Ghimpu;
- proiectul nr. 890 din 06.04.2011, înaintat de către Guvern (Ministerul Economiei).

Toate aceste trei proiecte sunt identice atît privind conţinutul, cît şi privind argumentarea. Din aceste considerente, în temeiul prevederilor art.56 alin (3) şi alin. (5) din Regulamentul Parlamentului, aceste proiecte au fost comasate într-un singur proiect de lege.

Menţionăm că proiectele menţionate au fost adoptate de către Parlament în prima lectură în data de 05.07.2011.

Astfel, nu este clar din ce considerente acelaşi deputat M.Ghimpu, la data de 27.09.2011, înaintează cu titlu de iniţiativă legislativă, încă un proiect de lege similar cu cele ce se examinează la moment în Parlament.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie, cu unele excepţii care vor fi redate mai detaliat îm p. 14 al prezentului raport de expertiză.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul actului legislativ expertizat stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, şi anume: se pune în sarcina Camerei de Licenţiere eliberarea de licenţe pentru desfăşurarea activităţii de comercializare şi export a resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I pct.1, alin.2)

Titlul art.15/1 "Licenţierea activităţii de colectare, păstrare, prelucrare, comercializare, precum şi exportul resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată...

Titlul articolului nu corespunde conţinutului articolului propus, deoarece în cuprinsul articolului se reglementează atît condiţiile de licenţiere, actele necesare, cît şi condiţiile obligatorii pentru desfăşurarea activităţii respective.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Expunerea redacţională clară a prevederilor art. 15/1

2

Art.I pct.1, alin.2)

Articolul 15/1 integral

Articolul 15/1 necesită o revizuire şi o structurare din punct de vedere al cerinţelor tehnicii legislativ, întrucît articolul este foarte voluminos, iar materia reglementată nu are un aspect ordonat. Spre exemplu, alin. (2) reglementează cerinţele obligatorii pentru licenţiere, alin.(3) reglementează cerinţele şi condiţiile obligatorii pentru desfăşurarea activităţii, iar alin.(4) stabileşte lista de acte necesare pentru obţinerea licenţei.

În textul articolului se utilizează termeni diferiţi cu referire la acelaşi fenomen. Cu titlu de exemplu: alin. (2) reglementează cerinţele obligatorii de licenţiere pentru solicitantul de licenţă, alin.(3) reglementează cerinţele şi condiţiile obligatorii pentru titularii de licenţe, iar alin.(4) stabileşte lista actelor necesare pentru solicitantul de licenţă. Totodată, unele din prevederi se dublează şi nu este clar dacă normele propuse, se răsfrîng şi asupra agenţilor economici care nu au relaţii fiscale cu sistemul bugetar, deoarece nu în toate alineatele este indicat acest fapt.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Redactarea şi structurarea clară a prevederilor art. 15/1. O soluţie ar fi divizarea prevederilor articolului în mai multe articole separate. La fel se recomandă utilizarea în tot textul articolului a aceluiaşi termen.

3

Art.I pct.1, lit. b), d), alin.(3)

(3) Cerinţele şi condiţiile obligatorii pentru titularii de licenţă în vederea desfăşurării activităţii de colectare, păstrare, prelucrare, comercializare, precum şi exportul resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată sînt: a) desfăşurarea activităţii licenţiate cu respectarea prevederilor convenţiei Basel privind controlul transportului peste frontiere al deşeurilor periculoase şi al eliminării acestora; b) achiziţionarea resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, cu excepţiile prevăzute la lit.d) din prezentul alineat şi alineatele (l1) şi (5) din art.20; c) achiziţionarea de la persoanele fizice numai a resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase de provenienţă casnică, mijloacelor de transport uzate, după radierea acestora din evidenţa Registrului de stat al transporturilor, sau a unora agregate şi baterii de acumulatoare uzate. Recepţia resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase de la persoanele fizice se confirmă prin actul de cumpărare, în care se indică numele şi prenumele persoanei care a predat deşeurile, adresa acestuia şi datele din buletinul de identitate, lista obiectelor şi resturilor de provenienţă casnică achiziţionate. Actul de cumpărare se semnează de către persoana care a predat deşeurile şi de cumpărător. Resturile şi deşeurile, recepţionate de la persoanele fizice, se păstrează separat, pînă la comercializare; d) achiziţionarea şi comercializarea resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase în corespundere cu contractele încheiate cu persoanele juridice, care au predat deşeurile proprii, sau cu deţinătorii de licenţe pentru colectarea şi păstrarea deşeurilor, precum şi cu contractele perfectate prin facturile de expediţie, potrivit formularului-tip de strictă evidenţă;

Potrivit modificărilor propuse, art. 15/1 reglementează condiţiile obligatorii de licenţiere. Alineatul (3) din articolul menţionat instituie mai multe condiţii obligatorii ce trebuie respectate de către o categorie specială a subiecţilor de drept pentru a desfăşura activitatea de colectare, păstrare, prelucrare, comercializare, precum şi exportul resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată. Însă, condiţiile obligatorii ce trebuie respectate nu sunt clar expuse şi au un caracter contradictoriu. Astfel, potrivit lit.b) din alineatul menţionat una din condiţii este ca subiectul de drept să achiziţioneze resturile şi deşeurile de metale feroase şi neferoase, cu excepţiile prevăzute la lit.d) din alineatul (3) şi alineatele (1/1) şi (5) din art.20 al Legii. Totodată, autorul proiectului, în acelaşi articol şi alineat, în continuare, condiţionează eliberarea licenţei de respectarea cerinţei de achiziţionare de la persoanele fizice (cetăţeni) numai a resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase de provenienţă casnică, a mijloacelor de transport uzate, după radierea acestora din evidenţa Registrului de stat al transporturilor sau a unor agregate şi baterii de acumulatoare uzate. Considerăm că redacţia propusă a articolului practic, face imposibilă obţinerea de licenţă pentru domeniul de activitate respectiv. De asemenea, menţionăm că textul lit.d) nu stabileşte nici o excepţie.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme irealizabile
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Redactarea clara a prevederilor art. 15/1, în special a alineatului (3) din acest articol.





Concluzii

În concluzie:
- proiectul a fost elaborat şi prezentat fără a respecta cerinţele tehnicii legislative;
- iniţierea proiectului nu a fost precedată de o analiză economică, financiară, ecologică etc.;
- nota informativă nu conţine fundamentarea economică-financiară, deşi implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare atît din partea statului, cît şi din partea persoanelor juridicele. În special, cheltuielile vor fi legate de eliberarea şi obţinerea licenţelor, precum şi de monitorizarea, din partea statului, a activităţii de comercializare şi de export ale resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase;
- nota informativă nu conţine argumentări în baza analizei impactului de reglementare, cu toate că obiectul proiectului îl constituie liberalizarea condiţiilor activităţii de comercializare şi de export ale resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase;
- unele formulări din proiect nu corespund exigentelor art.19 din Legea privind actele legislative.

La moment în Parlament se examinează trei proiecte de legi, similare cu cel expertizat (proiecte care au fost adoptate la data de 05.07.2011 în prima lectură), şi anume:
- proiectul nr. 1606 din 26.05.2010 înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă de către S. Furdui;
- proiectul nr. 1920 din 25.06.2010 înaintat de către deputatul M.Ghimpu;
- proiectul nr. 890 din 06.04.2011 înaintat de Guvern (Ministerul Economiei).

Toate aceste trei proiecte sunt identice atît privind conţinutul proiectului, cît şi privind argumentarea proiectului expertizat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei