Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

02 Iulie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea învăţămîntului, Codul fiscal ş.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 2019 din 16 Iunie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea învăţămîntului, Codul fiscal ş.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul de lege este elaborat în scopul promovării politicii bugetar fiscale a Guvernului pentru anul 2009. Proiectul de lege propune operarea de modificări şi completări la 17 acte legislative. Acestea vizează în principal reducerea presiunii fiscale asupra persoanelor fizice şi juridice şi este chemat să contribuie la creşterea economică a ţării. Totodată proiectul vine şi cu unele elemente esenţiale noi, pe care nota informativă nu le dezvoltă suficient şi care se referă la auditul şi control intern.

3.1 Conceptul proiectului. Proiectul de lege nu are un concept propriu: el este bazat pe diversele concepte ale legilor pe care le modifică. Raportînd modificările propuse pentru a fi operate în legile de bază constatăm că majoritatea acestora se încadrează organic în structura legilor de bază. Excepţie făcînd modificările propuse pentru a fi introduse în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar în partea ce ţine de instituirea unor noi instituiţii - cea de control şi de audit intern.

Deşi alinierea politicilor bugetar fiscale la bunele practici ale Uniunii Europene este considerat drept progres, reglementarea prin Legea sistemului bugetar şi a procesului bugetar a instituţiilor de control şi audit intern, în opinia noastră, nu este soluţie cea mai reuşită. Considerăm că auditul intern al instituţiilor publice urmează să fie reglementat prin lege separată, care să definească obiectivele, temeiurile, procedurile şi consecinţele auditului intern. De asemenea este necesar de făcut o claritate între instituţia controlului intern şi auditului intern, ca instituţii care se completează reciproc sau care au obiective diferite. Controlul urmează a fi aplicat pentru a urmări respectarea legalităţii în cadrul emiterii actelor administrative, iar auditul pentr verificarea corectitudinii utilizării resurselor financiare.

În acest context este relevant de a mai menţiona că Guvernul nu abordează sistemic şi coerent reformele iniţiate în ceea ce priveşte apropierea legislaţiei naţionale la standardele Uniunii Europene. Reformarea instituţiilor de control şi trecerea la instituţiile de audit impune elaborarea unor măsuri de pachet şi nu prezentarea unor idei sporadice, pentru a mima exercitarea unor reforme la acest capitol.

Analiza conceptului reformării instituţiilor de control al finanţelor publice scoate în evidenţă, Hotărîrea Guvernului nr.1143 din 04.10.2006 privind Concepţia controlului financiar public intern, care potrivit pct.5.1 prevede că, pentru realizarea prezentei Concepţii vor fi elaborate şi adoptate Legea privind controlul financiar public intern, iar Ministerul Finanţelor va elabora şi aproba, standarde naţionale de audit intern, precum şi alte acte normative şi metodologice. În acelaşi context este de menţionat şi Hotărîrea Guvernului nr.74 din 29 ianuarie 2008 privind Strategia de dezvoltare a controlului financiar public intern, în vigoare de la 08 februarie 2008, prin care se stabileşte că, pe parcursul anului 2008 va fi elaborat proiectul legii privind controlul financiar public intern (luna iulie), care va conţine şi principiile de bază ale controlului financiar public intern, expuse în proiectul supus avizării. Legea controlului financiar public intern va reglementa modul de organizare şi funcţionare a auditului intern, va specifica rolul, funcţiile şi răspunderea pentru efectuarea controlului anterior şi posterior, va determina statutul inspecţiei financiare etc. Strategia mai defineşte şi noţiunile principale necesare domeniului reglementat, însă normele juridice primare urmează să fie, totuşi, definite prin legea privind controlul financiar public intern, proiectul căreia potrivit Hotărîrii Guvernului este în proces de elaborare. Astfel, apare întrebarea, care este necesitatea definirii noţiunilor de "control financiar public intern", "audit intern" şi alte noţiuni, dacă acestea vor fi incluse inevitabil în legea nouă, astfel se creează premise pentru reglementări paralele, fapt care nu se recomandă potrivit tehnicii legislative.

Reglementarea prin Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar a principiilor de bază ale controlului financiar public intern, poate fi admisă doar în contextul determinării stabilirii competenţelor şi responsabilităţilor executorilor de buget, în vederea asigurării respectării principiilor bugetare şi, implicit, a obligaţiilor de utilizare a resurselor financiare publice şi a patrimoniului public.

În acest context se mai impune a accentua că în procedura legislativă, Parlamentul a luat şi alte proiecte de legi (spre exemplu nr.1814 din 28.05.08) care urmează a fi examinat în context cu propunerile abordate la art. II din proiectul supus avizării. Pe de altă parte, prevederile prezentului proiect referitoare la auditul extern urmează să ţină cont de proiectul nr.1695 din 21.05.08 privind Curtea de Conturi, care este înaintat în calitate de iniţiativă legislativă de către un grup de deputaţi şi care nu reflectă politica Guvernului la acest capitol, fapt care poate afecta înţelegerea corectă a modalităţilor de elaborare şi formare a politicilor guvernamentale în asemenea domenii importante cum sînt controlul şi auditul finanţelor şi a patrimoniului public.

De menţionat că prevederile art.36 din proiectul de lege nr.1695 din 21.05.2008 privind Curtea de Conturi, după adoptarea legii au urma să intre în vigoare de la 01.01.2009, iar normele referitoare la auditul extern din prezentul proiect nu pot să preceadă data intrării în vigoarea Legii privind Curtea de Conturi (art. III, pct.7, art.13 alin.(3); pct.17, art.562, alin.(5)).

Dacă în ceea ce priveşte finanţele publice locale există o lege, care urmează să fie armonizată la standardele Uniunii Europene, atunci reglementarea finanţelor publice ale statului nu are nici un cadru legal complex. Acestea sunt reglementate parţial şi sporadic, fără a avea la bază un sistem. Operarea modificărilor legislative cu care vine Guvernul şi alţi actori cu drept de iniţiativă legislativă nu rezolvă problema reglementărilor complexe ale finanţelor publice, care trebuie să corespundă cerinţelor moderne de elaborare, aprobare, executare şi raportare a bugetelor şi finanţelor publice.

3.2 Structura proiectului. Proiectul legii supus expertizei nu are o structură bine argumentată, în partea ce ţine de Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. Introducerea unui capitol nou chemat să reglementeze controlul şi auditul intern nu se încadrează organic în această lege şi va avea un caracter temporar aşa cum este remarcat şi în nota informativă. Reglementarea unor astfel de instituţii importante urmează să cuprindă întreaga paletă de norme care s-ar referi la principii, noţiuni şi norme de concept, norme de fond sau materiale, norme de procedură şi posibile sancţiuni, aşa cum este prevăzut la capitolul VI din Legea 780/2001 privind actele legislative.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Nota informativă evidenţiază 9 elemente noi ale reglementării conţinute în proiect:

* eliberarea gratuită a actelor referente procesului de studii în gimnazii şi licee de stat;
* modificarea Codului fiscal şi a legilor de punere în aplicare a unor titluri ale Codului fiscal au drept scop atît reducerea presiunii fiscale a persoanelor juridice şi fizice, cît şi de a contribui asupra creşterii economice a ţării şi a economiilor cetăţenilor, scoaterea din economia tenebră a veniturilor acestora;
* lichidarea unor fonduri şi incorporarea acestora în bugetul de stat;
* implementarea controlului financiar public intern şi auditului intern;
* introducerea instituţiilor de raportare a performanţelor realizate în domeniile administrate;
* restricţionarea utilizării mijloacelor financiare încasate din taxa pentru proceduri vamale;
* omiterea termenului de virare a mijloacelor băneşti de la bugetul de stat la bugetul asigurărilor de stat;
* restituirea mijloacelor financiare în bugetul de stat oferite militarilor în cazul exmatriculării din instituţiile de învăţământ pe unele motive stabilite de legislaţie.
* reglementarea acoperirii cheltuielilor pentru difuzarea ştirilor mimico-gestuale.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă conţine o argumentare parţială, evidenţiind anumite elemente noi pe care le introduce proiectul în raport cu legile existente. Nu se regăsesc argumentări suficiente referitoare la instituţiile de audit şi de control intern, care urmează să fie abordate prin prisma problemelor discutate mai sus. Nu sînt oferite explicaţii de ce clasificare bugetară se transmite în competenţa Ministerului Finanţelor. Din aceste motive, considerăm argumentarea proiectului drept insuficientă şi valabilă doar parţial.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Potrivit p.42 al Planului de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană din 22.02.2005 se prevede extinderea Sistemului de Conturi prin includerea în bugetul public naţional a bugetului asigurărilor sociale, a fondurilor de asigurare medicală obligatorie, a resurselor speciale, a fondurilor extrabugetare; crearea şi implementarea unui sistem informaţional integrat pentru managementul finanţelor publice. Propunerile înaintate nu conţin măsuri de realizare a prevederilor acestui plan şi în acest context apare necesitatea revizuirii prevederilor art.131 din Constituţie.

Nota informativă menţionează că unul din scopurile proiectului ester crearea unui sistem de control public intern după modelul Uniunii Europene, însă nu se face nici o referire la actele Uniunii Europene (Directive sau Regulamente ale UE) şi nici nu există un tabel de concordanţe sau o expertiză de compatibilitate.

Considerăm necesar ca la implementarea unor astfel de instituţii importante ca controlul şi auditul public intern să fie luate în considerare exigenţele documentelor internaţionale ce reglementează acest domeniu:

* Declaraţia de la Lima asupra liniilor directoare ale controlului finanţelor publice;
* Standardele de audit INTOSAI;
* Recomandările EUROSAI de la Praga;
* Liniile directoare ale auditului extern al sectorului public (OCDE, SIGMA);
* Carta cu privire la independenţa Instituţiilor Supreme de Audit (INTOSAI).


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi potrivit notei informative estimarea cheltuielilor şi a calculelor economico-financiare a fost efectuată, totuşi, aceste calcule nu au fost făcute pentru toate normele noi care se propun în proiect, fapt ce poate crea dificultăţi la determinarea oportunităţii acestor norme. Astfel, considerăm că proiectul urmează să fie adus în concordanţă cu cerinţele stabilite la art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului şi reamintim, că potrivit art.20 din Legea nr.780-XV privind actele legislative "concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru întocmeşte o notă informativă care include: ... lit. d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură", iar potrivit art.22 alin.(5) din aceeaşi lege: pentru evaluarea proiectului de act legislativ, se efectuează expertiza financiară care are menirea de a contribui la:
a) coordonarea proiectului cu legislaţia financiară în vigoare;
b) evaluarea cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări;
c) semnalarea deficienţelor financiare şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului.

Totodată, considerăm că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum este prevăzut la art.4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi în Metodologia de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

Din cele relatate, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea proiectului şi o considerăm drept un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Prin reglementarea neclară a unor instituţii menţionate mai sus proiectul promovează drepturi ale autorităţilor publice, care vor putea fi utilizate la discreţia funcţionarilor acestor instituţii, fără a avea un suport legal suficient, fapt ce va putea genera acte de corupţie în procesul implementării legii.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului rezultă că prevederile acestuia reprezintă bazele politicii bugetar-fiscale ale Guvernului pentru anul 2009 şi majoritatea prevederilor proiectului urmează a fi puse în aplicare din 1 ianuarie 2009. O astfel de modalitate de aplicare va asigura realizarea efectivă a obiectivelor politicii bugetar-fiscale pe care Guvernul le urmăreşte în anul 2009. În lipsa unor dispoziţii cu caracter tranzitoriu, o astfel de modalitate de punere în aplicare a normelor juridice favorizează posibile dificultăţi ce ţin de corelarea noilor reglementări cu cele din actele legislative în vigoare, precum şi menţinerea temporară a unor situaţii juridice născute sub imperiul reglementărilor preexistente, aşa cum prevede art.30, lit. b) din Legea privind actele legislative.

Dispoziţiile finale şi tranzitorii se impun pentru a exclude un impact negativ la aplicare a noilor reglementări. În mod special, pentru proiectul supus expertizei dispoziţiile tranzitorii sînt necesare pentru modificările propuse la Codul fiscal (în partea ce ţine de excluderea art.49, 491, 492), precum şi în legile de punere în aplicare a titlurilor Codului fiscal (normele care se referă la excluderea condiţiilor de scutire de impozite şi taxe generale de stat şi locale) care urmează a fi puse în aplicare retroactiv din 10 august 2007. De asemenea se impune reglementarea tranzitorie pentru prevederile referitoare la lichidarea fondurilor speciale, aşa cum se prevede modificările propuse la art. VII şi cele de la art. XVII din proiect etc.

Aplicarea normelor prin care se operează modificarea actelor legislative, cu intrarea lor în vigoare din momentul publicării, precum şi a normelor cu caracter retroactiv, vor avea drept impact modificarea indicilor bugetari. În legătură cu acest fapt, este imperios necesară respectarea cerinţelor art.11, alin.(5) din Legea nr.847/1996, privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, care stabilesc că după adoptarea legii bugetare anuale:
a) nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit;
b) nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat nu poate fi adoptată.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Raportarea proiectului de lege la legislaţia în vigoare denotă faptul că prevederile acestuia se integrează organic în legile de bază propuse pentru modificare, însă un şir de prevederi legale nu au fost luate în consideraţie la elaborarea proiectului.

În această ordine de idei, menţionăm că analiza reglementărilor proiectului a relevat un şir de neconcordanţe dintre prevederile acestuia cu cele ale actelor legislative în vigoare, printre care menţionăm:

* Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar;
* Legea privind actele legislative;
* Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului;
* Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice etc.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, prevederile proiectului corespund normelor lingvistice de redactare juridică. Cu toate acestea, se atestă unele greşeli gramaticale şi utilizarea anumitor formulări lingvistice ambigui, utilizarea anumitor termeni care au o altă definiţie decît cele utilizate în legislaţie şi utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen (detalii - în tabelul de analiza detaliată a prevederilor proiectului).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I Art.10 alin.(5) din Legea 547-XI

"(5) Actele aferente absolvirii ciclului gimnazial şi liceal în instituţiile de învăţămînt de stat se eliberează gratuit. Eliberarea duplicatelor actelor se efectuează contra plată, în mărimea stabilită de Guvern."

Prevederea necesită a fi revizuită, deoarece Legea învăţământului nu defineşte noţiunea de "acte aferente absolvirii" şi aceasta poate fi interpretată echivoc. Totodată, în Nota explicativă a proiectului se menţionează eliberarea gratuită a actelor de referinţă [...], fapt care urmează a fi clarificat.
Întrebarea care apare este de ce doar pentru gimnazii şi licee, dar nu pentru toate instituţiile de învăţămînt de stat. Mai mult, trebuie să se ţină cont de faptul că diplomele de absolvire sînt certificate eliberate de stat şi nu pot fi cumpărate de studenţi.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reformularea prevederilor şi expunerea lor clară, care acte concrete se vor elibera gratuit

2

Art. II p.3

3. La articolul 7, alineatul (5) va avea următorul cuprins:
"(5) Clasificaţia bugetară se elaborează şi se aprobă de Ministerul Finanţelor. După aprobare clasificaţia bugetară se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova."

Modificarea propusă nu asigură o stabilitate a clasificaţiei bugetare. În prezent această clasificare se face prin Hotărîre de Parlament şi asigură o stabilitate orice modificare a clasificării bugetare este discutată în Parlament şi prin urmare aceasta nu poate fi modificată după aprobarea bugetului pe parcursul anului. Clasificarea bugetară asigură elaborarea bugetelor în regim normal. Transmiterea acestei competenţe Ministerului Finanţelor poate submina această stabilitate.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

De omis p.3 redacţia actuală este mai sigură

3

Art. II. p.4

4. La articolul 8 alineatul (2), cuvintele "din operaţiunile cu capital (proprietate publică)" se înlocuiesc cu cuvintele "mijloacelor din vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică".

Propunerea este în contradicţie cu prevederile art.59 din Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publicenr.121/04.05.2007, care stabileşte că, mijloacele financiare obţinute din administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, se utilizează în conformitate cu legea bugetară.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Se propune ajustarea proiectului la Legea în vigoare privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice

4

Art. II p.7 art.13 alin.(1)

(1) Administrarea fiscală se efectuează de către autorităţile publice abilitate cu astfel de atribuţii, conform legislaţiei.

Utilizarea noţiunii de "autorităţi publice abilitate" nu este clară, deoarece art.1 din lege utilizează noţiunea de instituţie publică. Această noţiune urmează a fi concretizată sau definită în conformitate cu principiile accesibilităţii şi neadmiterii normelor concurente aşa cum prevede Legea privind actele legislative. Includerea în proiect a normei de la alin.(1) al art.13, urmează a fi argumentată, deoarece, contravine Codului fiscal care stabileşte în mod expres organele cu atribuţii de administrare fiscală. Cuvintele "conform legislaţiei" fac norma propusă să fie confuză şi coruptibilă şi aceasta contravine atît prevederilor Legii privind actele legislative cît şi principiilor stabilite de Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept

Se propune de a face trimitere expresă la Codul fiscal

5

Art.II p.7 art.13 alin.(2)

(2) Autorităţile publice abilitate, inclusiv Ministerul Finanţelor, în cazul suspiciunilor privind gestionarea necorespunzătoare a mijloacelor financiare şi a bunurilor publice, pot solicita efectuarea, de către organele de control financiar ale Ministerului Finanţelor, precum şi de alte organe abilitate cu funcţii de control, a reviziilor financiare inopinate în instituţii publice, organizaţii şi întreprinderi, indiferent de forma de proprietate şi genul de activitate.

Prevederile alin.(2) au un caracter general şi abilitează instituţiile de control cu atribuţii excesive în raport cu interesul care urmează a fi protejat şi consecinţele posibile, deoarece orice transfer ce ţine de finanţele publice este verificat de trezorerie. Considerăm necesar a se concretiza noţiunea de "suspiciune" privind gestionarea necorespunzătoare a mijloacelor financiare şi a bunurilor publice.
Care fapte (acţiuni sau inacţiuni) cad sub incidenţa acestei norme şi care sînt subiecţii asupra cărora se răsfrînge norma urmează a se concretiza.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept

Se propune redactarea normei astfel încît să se ţină cont de normele legale existente prin care se reglementează activitatea şi limitele de competenţă ale organelor abilitate cu dreptul de control. De asemenea, urmează să se ţină cont de neadmiterea paralelismelor şi a dublărilor de funcţii.

6

Art. II p.7 art.13 alin.(3)

(3) Auditul public extern al modului de administrare a mijloacelor financiare şi bunurilor publice se efectuează de către Curtea de Conturi, conform legislaţiei."

La alin. (3) urmează să fie concretizată denumirea legii (titlul), reieşind din cele expuse mai sus.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Se propune să se facă trimitere la Legea cu privire la auditul public extern (care urmează a fi elaborată)

7

Art. II. p.9

Articolul 32. Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat
(1) Responsabilitatea generală pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului.
(2)Autorităţile administraţiei publice centrale sînt responsabile de realizarea de către instituţiile din subordine a indicatorilor bugetelor acestora aprobaţi pe fiecare lună şi pe an."

Prevederile art.32 din proiect urmează a fi raportate la reglementările referitoare la bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul public naţional (cu excepţia bugetelor locale), deoarece nu se regăseşte o legătură motivată dintre normele în vigoare şi cele din proiect.
De asemenea se impune a concretiza şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale asupra propriilor indicatori bugetari.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune concretizarea redacţiei articolului

8

Art. II p.10

Articolul 34: alineatele (5), (6) şi (7) se exclud;

Excluderea alineatelor respective creează o situaţie de incertitudine faţă de autorităţile publice locale în beneficiul cărora se va face transferul, implicit aceste prevederi vor limita autonomia financiară a autorităţilor locale protejată de prevederile art.109 din Constituţie. Prin omiterea acestor reglementări transferurile nu vor mai avea loc şi banii vor trece în contul bugetului de stat pe anul viitor şi nu vor fi trecuţi în conturile autorităţilor locale.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem omiterea excluderii alin.(5), (6), (7) din proiect

9

Art. II p.11 art.44 alin.(1)

(1) Ministerul Finanţelor raportează lunar Guvernului despre executarea bugetului de stat în anul de exerciţiu.

Prevederile alin. (1) vor impune ca Ministerul Finanţelor să solicite rapoarte lunare de la fiecare instituţie finanţată din bugetul de stat, fapt ce va genera o birocraţie excesive

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Propunem ca raportul să se limiteze doar la venituri şi cheltuieli fără a intra în detalii

10

Art.44 alin.(2) şi alin.(8)

(2) La cererea Guvernului, autorităţile administraţiei publice centrale raportează Guvernului privind executarea bugetelor administrate şi performanţele realizate.
(8) La cererea Parlamentului, autorităţile administraţiei publice centrale sînt obligate să prezinte acestuia rapoarte anuale privind executarea bugetelor administrate şi performanţele realizate pe domeniile administrate."

Prevederile alin.(2) şi alin.(8) urmează a fi concretizate în aspect procedural, periodicitatea şi formularea cererii Guvernului sau a Parlamentului. Concretizarea urmează să reflecte cum se va proceda în raport cu autorităţile publice centrale cu autonomie funcţională: aceste rapoarte vor fi solicitate de Parlament aşa cum prevede alin.(8) sau la fel de către de Guvern. Să se concretizeze că rapoartele către Guvern se fac de către instituţiile subordonate Guvernului, iar către Parlament de instituţiile autonome. Deşi considerăm că, potrivit principiul colaborării dintre puteri, cu titlu de informare rapoarte trebuie să fie prezentate şi Guvernului, pentru a planifica politica fiscală pe anul următor şi a pregăti rapoarte pentru bugetul consolidat. Considerăm necesar de asemenea de a concretiza noţiunile de "bugete administrate" la care se referă şi dacă există astfel de bugete şi "performanţele realizate pe domeniile administrate", care nu pot face obiectul de reglementare a prezentei legi, ele ţin de legislaţia specială din domeniu. Se creează impresia că ministerele se vor ocupa numai cu dări de seamă. Dacă aceste dări de seamă se vor produce o dată sau de două ori pe an această periodicitate este acceptabilă, dar dacă urmează să fie prezentate lunar, atunci acest proces este exagerat.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Se propune concretizarea prevederilor art.44

11

Art. II p.14

La articolul 49, alineatul (4) se exclude.

Excluderea alin.(4) este în contradicţie cu prevederile alin.(2) ale art.131 din Constituţie care stabilesc: "În caz de formare a fondului extrabugetar el se prezintă spre aprobare Parlamentului".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Se propune omiterea excluderii alin.(4) din art.49

12

Art. II p.15

La articolul 50, alineatul (2) va avea următorul cuprins:
"(2) Acordarea garanţiilor de stat se efectuează în condiţiile prevăzute de legislaţia cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat."

În textul alin.(2) urmează să se indice legea concretă a normei de trimitere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se propune de substituit textul "legislaţia cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat" cu textul "Legea cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat".

13

Art. II. p.16

La articolul 55, alineatul (5) se exclude.

Considerăm necesar să atenţionăm asupra consecinţelor excluderii interdicţiilor de a da garanţii din partea statului pentru agenţii economici.
Norma va permite manipularea cu contractele de investiţii sau împrumuturi la nivelul Guvernului sau a majorităţilor parlamentare, fapt care capătă conotaţii periculoase la finele mandatului Parlamentului. Aceasta a generat în trecut contractări de credite de milioane care au fost transferate "în grija" Guvernului investit ulterior.

Coruptibilitate
Stabilirea unor norme nejustificate

Se propune omiterea excluderii alin.(5) din art.55

14

Art.II p.17

"Titlu IX Controlul financiar public intern"

Obiecţiile conceptuale au fost remarcate în prima parte a expertizei.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele

Se propune redactarea textului

15

Art.II p.17 Art.56/1 alin.(1)

Din art.59/1 alin.(1) se propune de omis cuvîntul existente, fiind de prisos şi cuvintele eficient şi eficace urmează a fi concretizate ca fiind sinonime.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune redactarea textului

16

Art. III p.20

La articolul 101 alineatul (4), după cuvintele "care importă servicii" se introduc cuvintele "cu excepţia serviciilor importate aferente produselor compensatoare rezultate din regimul de perfecţionare pasivă,"

Scutirea serviciilor importate aferente produselor compensatoare rezultate din regimul de perfecţionare pasivă este reglementat la art.95 şi repetarea la art.101 alin.(4) din Codul fiscal, nu este necesară.

Coruptibilitate
Norme inutile

De omis completarea

17

Art. III p.22 Art.103

Punctul 25/1 se exclude;

Nu este clar de ce se exclude de la art.103 p.25/1 şi se include la art. 104, cel puţin nu există o argumentare în condiţiile în care punctul 251) a întrat în vigoare de la 1 ianuarie 2008. Prin urmare, nu este înţeles sensul efectuării unor astfel de modificări. Cu atît mai mult că regulile de tehnică legislativă impun respectarea principiilor stabilităţii, consecutivităţii şi predictabilităţii normelor juridice.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De clarificat

18

Art. IV

Art. IV. Articolul 24 din Legea nr.1164-XIII din 24 aprilie 1997 pentru punerea în aplicare a titlurilor I şi II ale Codului fiscal (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

Partea introductivă urmează a fi redactată

Alte riscuri
Exigenţe de tehnică legislativă

Se propune al doilea cuvînt "modificările" de substituit cu cuvîntul "completările"

19

Art. IV Art.24

"Alineatele (3) - (5), (10), (13), (20) şi (22) se exclud;"

Excluderea prevederilor alineatelor (3) - (5), (10), (13), (20) şi (22) din art.24 impun măsuri de trecere de la situaţia existentă la noua situaţie care se va crea după excluderea normelor.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune formularea de norme tranzitorii

20

Art.VI art.10

(7) Raportul anual despre executarea bugetului asigurărilor sociale de stat se examinează şi se aprobă de către Parlament pînă la data de 15 iulie.

Introducerea unor termene pentru Parlament nu este relevantă cu atît mai mult dacă aceasta se referă la aprobarea unui raport. Ce se va întîmpla dacă Parlamentul nu va examina raportul în acest termen sau dacă Parlamentul va respinge acest raport. Nu trebuie incluse norme care pot să nu fie respectate în lipsa uni mecanism de constrîngere

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Norme inutile

Se propune prezentarea raportului în Parlament însă termenul de examinare va rămîne la discreţia Parlamentului

21

Art. VII

În partea ce ţine de lichidarea fondului pentru încurajarea dezvoltării culturii nucului

Problema care apare este data punerii în aplicare a normelor respective. Fondul special a fost format în conformitate cu prevederile art.49 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar şi lichidarea acestui fond special nu poate avea caracter retroactiv, deoarece efectele juridice deja s-au produs.Punerea în aplicare a normelor date pot avea loc de la 01.01.2009.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune redactarea prevederilor de punere în aplicare

22

Art. XII

Problema ce ţine de transferuri

Transferurile urmează să fie alocate în baza unei formule stabilite de lege şi nu este necesar să depindă de voinţa autorităţilor publice. Modul de calculare şi transferare trebuie să fie prevăzute expres de lege în vederea asigurării şi garantării autonomiei locale.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune revizuirea prevederilor art. XII.

23

Art. XVIII

(1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării, cu excepţia articolului III punctul 31, care se pune în aplicare cu începere de la 4 mai 2007; articolul IV alineatul 5, articolul VII alineatul 2, articolele XII şi XV, care se pun în aplicare cu începere de la 10 august 2007; articolului I; articolului II punctul 10 alineatul 2, punctul 14; articolului III punctele 5-7, punctul 12 alineatul 1, punctul 22 alineatul 3, punctele 23, 28, 30, 31, 33 alineatul 2 şi punctul 34; articolului VI; articolului VIII; articolului XVI, care se pun în aplicare cu începere de la 1 ianuarie 2009.

Prevederile acestui articol stabilesc că art. VII din proiect, se va pune în aplicare de la data de 10 august 2007, însă acest fapt nu este posibil, deoarece termenul stabilit a expirat, iar legea nu poate avea efect retroactiv, aşa cum prevede art.46 din Legea cu privire la actele legislative. Prin urmare, se impune substituirea datei intrării în vigoare a normelor date. Prevederile propuse contravin art.76 din Constituţie şi Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.32 din 29.10.1998, prin care se stabileşte, că legea publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, intră în vigoare la data publicării sau data prevăzută în textul ei, dar data intrării în vigoare a legii nu poate precede data publicării acesteia.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile
Stabilirea unor termene nejustificate

Se propune redactarea prevederilor art. XVIII.

24

Art. XVIII

(3) Hotărîrea Parlamentului nr.969-XIII din 24 iulie 1996 "Privind clasificaţia bugetară" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1996, nr.72-73, art.704), cu modificările şi completările ulterioare, se abrogă.

Considerăm aprobarea clasificării bugetare de către Parlament ca fiind mai reuşită şi care asigură o stabilitate a acestei clasificări. Autorii nu argumentează necesitatea transmiterii acestei atribuţii Ministerului Finanţelor.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Se propune de omis alin.(3) din art. XVIII





Concluzii

Concluzionînd asupra proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative expunem următoarele:

14.1. Deşi este menit să contribuie la determinarea politicii fiscale a Guvernului pentru anul 2009, proiectul de lege:

1. nu este însoţit de explicaţii suficiente pentru modificările prezentate;
2. nu este însoţit de evaluarea impactului aplicării viitoarei legi;
3. promovează neclaritatea unor proceduri etc.

14.2. Proiectul este afectat de un şir de elemente de coruptibilitate care urmează a fi înlăturate, cele mai importante fiind legate de:

1. abundenţa normelor ambigui;
2. norme de trimitere şi blanchetă;
3. prezenţa normelor contrare prevederilor legislaţiei în vigoare, inclusiv Constituţiei.

14.3. Aprobarea proiectului de către Parlament urmează a fi precedată de o examinare minuţioasă a normelor propuse în proiectul supus expertizei.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei