Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

29 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul funciar – art.71, 83, 99; Legea privind preţul normativ şi modul de vînzare – cumpărare a pămîntului – art.2, 14)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1576 din 11 Iulie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul funciar – art.71, 83, 99; Legea privind preţul normativ şi modul de vînzare – cumpărare a pămîntului – art.2, 14).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul urmăreşte drept scop desconcentrarea şi simplificarea procedurii de modificare a destinaţiei terenurilor agricole şi scutirea persoanelor fizice şi juridice de compensare a pierderilor cauzate în cazul construcţiilor obiectelor auxiliare de ramură (frigiderelor, depozitelor pentru păstrarea inventarului şi a tehnicii agricole, obiectivelor pentru prelucrarea producţiei de origine vegetală şi animală, producţiei silvice şi piscicole etc.).



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului. Întrucît Parlamentul nu a procedat la examinarea proiectului înainte de termenul acordat pentru consultarea opiniei societății civile, organizațiile şi alţi subiecți interesați au posibilitatea de a-și exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. În opinia noastră nota informativă nu este suficient argumentată, deoarece:
1. Nota nu conţine date statistice referitoare la suprafaţa tuturor terenurilor agricole ale RM;
2. Nota nu conţine date statistice referitoare la exploatarea terenurilor agricole (care suprafeţe sunt valorificate, culturile cultivate , importanţa acestor culturi pentru economia naţională, etc.);
3. Argumentul autorului proiectului precum că mulţi agenţi economici nu pot edifica construcţii auxiliare de ramură, la fel nu poate fi reţinut, deoarece ar fi mai corect menţinînd destinaţia agricolă a terenului să permiţi proprietarului (agent economic) să edifice construcţii auxiliare (depozite, fabrici de prelucrare a fructelor şi legumelor, ferme de porci sau vite etc) necesare activităţii sale.
4.Argumentul autorului referitor la suprafaţa de 5 ha la fel nu este justificată, deoarece un teren de 20 ha poate fi împărţit în 4 terenuri a câte 5 ha şi în, acest caz, la Guvern nu va ajunge nici o cerere de schimbare a destinaţiei, toate cererile fiind examinate de consiliile locale, reprezentanţii cărora pot fi influenţaţi mult mai "uşor".
5. Nota nu conţine referinţe la datele recensămîntului agricol.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul şi nota informativă la acesta nu conţin referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Implementarea proiectului nu presupune cheltuieli financiare, prin urmare fundamentarea financiar-economică nu este necesară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Deşi din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general, considerăm că modificările propuse de autor, probabil, au fost generate tocmai de interesele unor întreprinzători, care procurînd terenuri agricole la un preţ redus, prin schimbarea destinaţiei, ar putea urmări scopul majorării valorii (preţului) pământului.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă prejudicierea interesului public şi chiar a unor interese particulare. Deoarece modificarea arbitrară şi printr-o procedură simplificată a destinaţiei terenurilor, ar putea provoca diminuarea considerabilă a terenurilor cu destinaţie agricolă din Republica Moldova. Considerăm acest fapt inadmisibil, ţinînd cont de faptul că principala ramură a economiei naţionale o reprezintă, totuşi, agricultura.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice,în special acordă consiliilor locale ale unităţilor administrativ teritoriale posibilitatea de adoptare a deciziilor privind schimbarea destinaţiei terenurilor.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I

Art.71 se expune în redacţie nouă şi va avea următorul cuprins: „Articolul 71 Condiţiile de schimbare a destinaţiei terenurilor agricole” Schimbarea destinaţiei terenurilor agricole se aprobă: prin decizia consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, la propunerea consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi, în temeiul cererii proprietarului – pentru terenurile agricole cu nota de bonitate naturală de până la 60 de grade şi suprafaţa de până la 5 hectare, inclusiv; prin hotărâre de Guvern, la propunerea consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau, respectiv, de nivelul al doilea, în temeiul cererii proprietarului – pentru terenurile agricole cu nota de bonitate naturală mai mare de 60 de grade sau suprafaţa mai mare de 5 hectare.

În primul rînd apar mari semne de întrebare la capitolul - mecanismul şi metodele de stabilire a bonităţii solului. Această procedură în R Moldova este efectuată de o singură instituţie - Institutul de Pedologie, Agrochimie si Protectie a Solului „Nicolae Dimo”. În opinia noastră şi ţinînd cont de faptul că în funcţie de bonitatea solului depinde posibilitatea schimbării regimului juridic al pămîntului, considerăm că ar fi necesară crearea unei comisii speciale în cadrul Ministerului Agriculturii, iar toţi membrii să semneze declaraţii de răspundere pentru denaturarea datelor incluse în dosare. Cu părere de rău există cazuri când gradul de bonitate al solului a fost micşorat tocmai pentru a-i schimba destinaţia. Chiar şi în cazul în care bonitatea are un grad mai mic de 60, oricum ar fi necesar să se ţină cont si de opinia specialiştilor privind reabilitarea solului. Cît priveşte criteriul de 5 ha: cum am menţionat mai sus există diverse "procedee" (prevăzute de Legea cu privire la formarea bunului imobil) prin care se poate asigura ca toate terenurile să aibă o suprafaţă mai mică de 5ha, pentru a evita adoptarea unei hotărâri de Guvern. Dacă prin art.71 al Codului Funciar se stabileşte expres că poate fi schimbată destinaţia doar pentru terenurile cu gradul de evaluare a fertilităţii naturale de până la 40, iar prin interpretarea art.83 se admite schimbarea destinaţiei terenurilor cu gradul de evaluare a fertilităţii naturale de până la 60, autorul proiectului propune ca să fie admisă schimbarea destinaţiei oricăror terenuri indiferent de gradul de fertilitate naturală. Totodată, alin.2 al art.71 din Codul Funciar - în redacţia propusă de autorul proiectului contravine prevederilor art.83 alin.2 din Codul Funciar, excluderea căruia nu a fost propusă. În asemenea situaţie în Codul funciar vor exista norme care se contrazic reciproc.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Autorul proiectului utilizează expresia "nota de bonitate naturală" care nu se regăseşte în Codul funciar. În acest sens în Codul Funciar găsim expresia "grad de evaluare a feritilităţii naturale".

Respingerea modificărilor propuse de autor.

2

Art.I

2. În art. 83 se exclude alin. 3.

Considerăm că anume Guvernul trebuie să fie organul care va decide în final asupra schimbării destinaţiei terenurilor.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Ţinînd cont de obiecţiile precedente, se recomandă respingerea modificărilor propuse.

3

Art.I

Tarifele pentru calcularea pierderilor cauzate de trecerea terenurilor cu destinaţie agricolă sau silvică la o altă categorie de destinaţie sunt stabilite prin Legea privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului. Nu se compensează pierderile cauzate de trecerea terenurilor cu destinaţie agricolă sau silvică la o altă categorie de destinaţie în următoarele cazuri: - la construcţia obiectelor de ocrotire a sănătăţii; - la construcţia obiectelor proprietate publică a statului sau proprietate public a unităţilor administrativ-teritoriale; - la construcţia obiectelor pe terenurile deteriorate; - la trecerea terenurilor agricole slabproductive (de până la 40 de grade) în fondul silvic; - la construcţia obiectelor auxiliare de ramură (frigiderelor, fermelor zootehnice, depozitelor pentru păstrarea inventarului şi a tehnicii agricole, obiectivelor pentru prelucrarea producţiei de origine vegetală şi animală, producţiei silvice şi piscicole crescute de deţinător); - la construcţia obiectivelor de menire social-culturală, de deservire a populaţiei (case de vacanţă şi alte construcţii cu caracter turistic, spaţii de cazare permanentă sau temporară pentru necesităţi sociale), amplasate în limita zonelor de protecţie a drumurilor naţionale şi celor locale (cu limitele respective de 100 şi 50 m).

  1. Considerăm că întinderea prejudiciului cauzat prin schimbarea destinaţiei trebuie să fie calculat în fiecare caz separat, ţinînd cont de criterii cum ar fi: este vorba de teren agricol sau silvic; locul amplasării terenului; suprafaţa terenului; gradul de fertilitate etc.
  2. Expresia "construcţia obiectelor pe terenuri deteriorate" este foarte suspicioasă. Ce se are în vedere prin cuvîntul obiecte? Cazinourile tot sînt obiecte...La fel nu este clar ce înţelege autorul prin expresia teren deteriorat?, cu atât mai mult că Codul Funciar nu prevede astfel de noţiuni. Nici cuvîntul "slab productiv" nu se regăseşte în Codul Funciar.
  3. O altă întrebare care apare din lectura proiectului este următoarea: de ce autorul proiectului consideră că agenţii economici care vor să construiască obiecte auxiliare de ramură sau obiecte de menire social-culturală din exploatarea cărora vor obţine venit nu trebuie să repare prejudiciul cauzat prin schimbarea destinaţiei?

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se recomandă respingerea integrală a proiectului de lege.

4

Art.II

1. În Art. 12 alin. (4) cuvintele „cu excepţia celor de uz public sau celor ce urmează a fi atribuite la categoriile fondului silvic” se substituie prin cuvintele „cu excepţia celor prevăzute în art. 99 alin. (4) din Codul funciar”.

A se vedea obiecţia şi elementele de coruptibilitate la articolul precedent.

A se vedea recomandarea la articolul precedent.

5

Art.II

2. În Art. 14 alin. (2) se expune în redacţie nouă şi va avea următorul cuprins: „După adoptarea hotărârii Guvernului de atribuire a terenurilor din categoriile de terenuri cu destinaţie agricolă şi ale fondului silvic, precum şi din alte categorii de terenuri, incluse în circuitul agricol pentru a fi folosite în alt scop decât cel agricol, persoanele fizice sau persoanele juridice în termen de o lună transferă la bugetul unităţii administrativ teritoriale, mijloacele băneşti echivalente cu pierderile cauzate de excluderea terenurilor din circuitul agricol (silvic).”

Este mai complicat de a abroga o hotărâre de Guvern, decît de a nu o adopta, în cazul refuzului beneficiarului de a compensa cheltuielile.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Se recomandă a nu accepta această modificare.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

1. Pînă a decide asupra simplificării procedurii de schimbare a destinaţiei terenurilor este necesar de a efectua o evaluare economică a terenurilor agricole existente în RM. O asemenea evaluare constituie o condiţie esenţială pentru organizarea şi valorificarea pământului în scopul realizării obiectivului de bază al politicii funciare.

2. Pentru Moldova (cu o suprafaţă doar de 33843,5 km2.) care se declara ca fiind ţară agrară, pământul are o importanţă deosebită, deoarece: constituie suport al activităţii din agricultură, reprezintă elementul determinant al capitalului agricol, este un element important al proprietăţii, prin exploatarea pămîntului se asigură securitatea agroalimentară a populaţiei .

3. Trebuie de ţinut cont că există un interes sporit al străinilor pentru terenurile din R Moldova. În cazul în care va fi simplificată procedura schimbării destinaţiei, cea mai mare parte din aceste terenuri ar putea fi vîndute agenţilor economici din străinătate.

4. Într-adevăr în R Moldova există o problemă privitor la terenurile agricole, deoarece, în mare parte, proprietăţile funciare sunt fragmentate şi, totodată, în ţara noastră lipseşte clasa de fermieri. În asemenea situaţie Guvernul ar trebuie să elaboreze strategii de întărire a dezvoltării rurale agricole stimulând activitatea de fermier.

5. Considerăm că autorităţile RM în loc să simplifice procedura schimbării destinaţiei, invers trebuie să instituie procede cît mai stricte în acest sens, deoarece foarte multe state care sunt incapabile de asigura populaţia din producţie agricolă internă (de exemplu China având terenuri agricole pe doar 10% din suprafaţa totală trebuie să asigure 22% din populaţia mondială), lobează tot felul de proiecte pentru a simplifica procedura obţinerii dreptului de proprietate asupra pământului într-un stat străin (de dorit în Europa).

6. Preţurile terenurilor agricole din Moldova sunt de 5-6 ori mai ieftine decât în Europa, iar modificările propuse se fac pentru a facilita accesul agenţilor economici străini la procurarea pământului.

7.Simplificarea procedurii de schimbare a destinaţiei ar putea avea un impact negativ asupra mediului;

8. În final, în opinia CAPC, proiectul legii, în principiu, nu trebuie adoptată, deoarece autorul:
- nu a oferit o argumentare suficientă pentru acest proiect de lege;
- din conţinutul proiectului, am putea admite că prin acesta se lobează interesele unor agenţi economici.
- dacă autorul intenţionează să promoveze interesele unor fermierii care nu-şi pot amplasa frigiderele şi fermele pe terenurile agricole, considerăm că sînt suficiente să se propună modificări la Capitolului V din Codul funciar, prin includerea unu articol care ar permite fermierilor să utilizeze o parte din terenurile agricole în scopul amplasării construcţiilor (depozite, frigidere, fabrici de prelucrare a fructelor şi legumelor, ferme) necesare pentru activitatea de fermier.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei