Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii cu privire la frontiera de stat a Republicii Moldova

(înregistrat în Parlament cu numărul 1489 din 28 Iunie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii cu privire la frontiera de stat a Republicii Moldova.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul proiectului de lege, potrivit notei informative, este armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul UE, creînd cadrul necesar aplicării Regulamentului (EC) nr. 562/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 martie 2006 privind crearea unui cod comunitar asupra regulilor ce stau la baza liberei circulaţii a persoanelor peste frontiere (codul frontierelor Schengen) şi Directiva 2004/82/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind obligația operatorilor de transport de a comunica datele privind pasagerii.

Necesitatea elaborării unei noi legi cu privire la frontiera de stat a Republicii Moldova, care să asigure armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul Uniunii Europene şi să asigure un management integrat efectiv al frontierei de stat reiese din angajamentele asumate de Republica Moldova faţă de Uniunea Europeană, stipulate în Planul de Acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană în domeniul liberalizării regimului de vize pentru cetăţenii Republicii Moldova în Uniunea Europeană.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect justifică în mare parte promovarea proiectului de act legislativ, ceea ce corespunde rigorilor art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001. Nota informativă include condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, referinţele la legislaţia Uniunii Europene şi a ţărilor membre ale Uniunii. În nota informativă se menţionează, că la elaborarea proiectului a fost utilizat drept sursă de informare cadrul normativ al ţărilor membre a Uniunii Europene (România, Letonia, Lituania, Ungaria), legislaţia Uniunii Europene, precum Regulamentul (EC) nr. 562/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 martie 2006 privind crearea unui cod comunitar asupra regulilor ce stau la baza liberei circulaţii a persoanelor peste frontiere şi Directiva 2004/82/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind obligaţia operatorilor de transport de a comunica datele privind pasagerii, precum şi legislaţia ţărilor membre a Comunităţii Statelor Independente (Federaţia Rusă, Republica Belarus, Ucraina). Ca obiecţie generală este necesar de a remarca lipsa unei estimări a cheltuielilor ce pot surveni la realizarea prevederilor legii.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Sub acest aspect notăm, că nota informativă şi proiectul de lege fac referinţă la acquis-ul comunitar, fiind transpus Regulamentul (EC) nr. 562/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) şi se creează cadrul necesar aplicării Directivei 2004/82/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind obligaţia operatorilor de transport de a comunica datele privind pasagerii. Acest fapt este în concordanţă cu prevederile Regulamentului privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest sens notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi, respectiv, nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli.
Deşi în nota informativă la proiect se menţionează, că implementarea prevederilor prezentei legi nu necesită mijloace financiare suplimentare şi se va efectua în limitele mijloacelor bugetare aprobate pentru Serviciul Grăniceri, considerăm totuşi că realizarea prevederilor Legii cu privire la frontiera de stat a Republicii Moldova presupune cheltuieli financiare bugetare. Este imposibil de imaginat că implementarea unei legi noi cu privire la frontiera de stat, racordată la cerinţele şi standardele Uniunii Europene, care vine să substituie o lege existentă, se poate face „fără a implica cheltuieli financiare”.

În acest context reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care însă lipseşte în cazul dat şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică, indică asupra faptului, că se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Proiectul promoveaza un interes departamental, care presupune acordarea unor competenţe excesive Serviciului de Grăniceri. În acest sens, conform prevederilor proiectului de lege, Serviciului de Grăniceri i se acordă anumite atribuţii de elaborare a unor acte normative ce ţin de activitatea acestuia la frontiera de stat. Concentrarea în cadrul aceleaşi autorităţi publice a atribuţiilor de reglementare şi a celor de executare, aplicare a normelor de drept, constituie un potenţial pericol de coruptibilitate.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Prejudicierea poate fi adusă prin faptul că interesele corporative şi acordarea unor competenţe excesive Serviciului de Grăniceri, poate conduce la apariţia abuzurilor, la nerespectarea legii, iar în final ar putea fi prejudiciate drepturile şi libertăţile cetăţenilor.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Chiar în nota informativă este stipulat, că adoptarea proiectului de lege va necesita aprobarea şi/sau modificarea ulterioară a unui şir de acte normative, inclusiv departamentale (inclusiv comune). În conformitate cu prevederile art.23 alin.(2) lit.f) din Legea privind actele legislative, dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ trebuie să cuprindă lista actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ. În acest sens notăm inexistenţa unei asemenea liste.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi. Potrivit proiectului, un şir de autorităţi publice sînt investite cu o serie de competenţe şi funcţii noi, care implică şi anumite proceduri administrative noi. Acestea se referă la sistemul controlului frontierei, regimurile frontierei de stat, zonei de frontieră, punctelor de trecere, cît şi întreţinerea şi asigurarea securităţii frontierei de stat. Obiecţiile şi recomandările concrete privitor la acest subiect sînt incluse în analiza detaliată a prevederilor proiectului.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.24

"(3) Persoana căreia nu i s-a permis ieşirea din sau intrarea în Republica Moldova are dreptul să conteste decizia în instanţa de judecată, în modul stabilit de lege. În acest scop persoanei i se oferă datele de contact ale Uniunii Avocaţilor care poate să ofere informaţii despre reprezentanţii săi competenţi să acţioneze în interesul persoanei. "

Acordarea dreptului de contestare în instanţa de judecată a deciziei de refuz în ieşirea din sau intrarea în Republica Moldova este în conformitate cu prevederile Constituţiei, legislaţiei Republicii Moldova şi standardelor europene privind drepturile omului. O problemă, însă, care ar putea să apară se referă perioada îndelungată de examinare a acestor contestaţii în instanţele de judecată, ceea ce, în final, poate prejudicia drepturile şi libertăţile persoanelor.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Reieşind din specificul relaţiilor ce ţin de intrarea/ieşirea unei persoane din/într-un stat şi luînd în calcul practica judiciară, am putea sugera pe viitor de a modifica şi completa legea contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă, stabilind un termen mai restrîns de examinare a unor astfel de cauze de către instanţele de judecată.

2

art.36

"(2) În cazul survenirii unui dezechilibru în trafic într-un anumit punct de trecere, regulile aplicabile pentru folosirea diferitelor culoare pot fi suspendate de Serviciul Grăniceri şi Serviciul Vamal pentru perioada de timp necesară eliminării acelui dezechilibru."

Considerăm că prin aceste prevederi se dublează competenţele, acordînd atît pentru Serviciul de Grăniceri, cît şi Serviciul Vamal dreptul de a suspenda regulile aplicabile pentru folosirea diferitelor culoare. Totodată, nu este clar cum are loc, totuşi, această procedură, cine dispune suspendarea, cine are prioritate, se face acest lucru în comun, ce se întîmplă dacă o autoritate dispune suspendarea, iar alta nu. Aceste aspecte trebuie să fie detaliate pentru a evita apariţia în practică a situaţiilor confuze şi de conflict.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Sugerăm specificarea concretă în proiect a momentelor relatate mai sus sau expunerea lor în Regulamentul Guvernului elaborat în acest sens.

3

art.37

"(5) În punctele de trecere informaţia de serviciu şi orice alte informaţii de interes public trebuie să fie înregistrate manual sau electronic. Informaţia de interes public se expune pe panouri informaţionale."

Aceste prevederi trebuie racordate la normele Uniunii Europene instituite în Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006. Anexa II la acest Regulament prevede ce date trebuie să conţină informaţia înregistrată de serviciu şi orice alte informaţii de interes public.

Alte riscuri
Omiterea includerii în textul proiectului de lege a anumitor prevederi cuprinse în actul normativ european la care se face referinţă

Este necesar ca aceste date, enumerate în regulamentul UE, să fie prevăzute detaliat în proiectul de lege sau să fie cuprinse în unul din Regulamentele elaborate de Guvern privind anumite aspecte ale activităţii Serviciului de Grăniceri.





Concluzii

Importanţa proiectului de lege constă în stabilirea unui mecanism legal şi complex de reglementare a raporturilor juridice, organizaţionale, administrative şi de altă natură, apărute în procesul stabilirii, întreţinerii şi asigurării regimurilor frontierei de stat, care să asigure armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul Uniunii Europene.
Această iniţiativă este necesară şi este în concordanţă cu prevederile Regulamentului (EC) nr. 562/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 martie 2006 privind crearea unui cod comunitar asupra regulilor ce stau la baza liberei circulaţii a persoanelor peste frontiere (codul frontierelor Schengen) şi Directiva 2004/82/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind obligația operatorilor de transport de a comunica datele privind pasagerii.

Astfel, Republica Moldova îşi apropie cadrul său legal de aquis-ul comunitar, însă trebuie să remarcăm existenţa în proiect a unor lacune şi prevederi ce au un grad de coruptibilitate:
- inexistenţa unei analize economico-financiare, care ar indica dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli;
- omiterea includerii în textul proiectului de lege a anumitor prevederi cuprinse în actul normativ european la care se face referinţă;
- proiectul promovează un interes departamental, care presupune acordarea unor competenţe excesive Serviciului de Grăniceri;
- acordarea unor competenţe excesive Serviciului de Grăniceri, poate conduce la apariţia abuzurilor, la nerespectarea legii, iar în final pot fi prejudiciate drepturile şi libertăţile cetăţenilor;
- lipsa listei actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ.

În rezultatul analizei prevederilor cuprinse în proiect, prin prizma normelor statuate în Regulamentul (CE) nr. 562/2006 şi Directiva 2004/82/CE, se impune formularea unor obiecţii cu caracter general. Cu toate că autorul transpune Regulamentul (EC) nr. 562/2006 şi creează cadrul necesar aplicării Directivei 2004/82/CE, trebuie de remarcat că acest proces de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova la aquis-ul comunitar este unul lacunar. Autorul omite să prevadă în proiect o serie de norme cuprinse în Anexele la Regulamentul (CE) nr. 562/2006. Chiar dacă unele din aceste norme se referă doar la ţările membre ale Unuinii Europene, totuşi sînt şi norme ce ar putea fi preluate în Legea cu privire la frontiera de stat, fapt ce ar apropia mai mult reglementările naţionale de cele europene, în eventuala aderare a Republicii Moldova la Uniunea Europeană.

Totodată, dorim să remarcăm că autorul în tot cuprinsul textului proiectului stabileşte norme, prin care se acordă Serviciului de Grăniceri competenţe de relementare - elaborarea unor acte normative ce ţin de activitatea acestuia la frontiera de stat (art.7, art.23, art.24, art.31 din proiect). Concentrarea în cadrul aceleiaşi autorităţi publice a atribuţiilor de reglementare şi a celor de executare, aplicare a normelor de drept, constituie un potenţial pericol de coruptibilitate. Astfel, considerăm necesar de a redacta aceste prevederi şi de a acorda aceste competenţe de reglementare Guvernului.

În concluzie menţionăm că proiectul de lege expertizat necesită a fi perfecţionat şi revizuit substanţial si doar după aceasta ar putea fi supus dezbaterilor în plenul Legislativului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei