Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii privind prevenirea şi combaterea crimei organizate

(înregistrat în Parlament cu numărul 1487 din 28 Iunie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii privind prevenirea şi combaterea crimei organizate.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Reieşind din domeniile ce se reglementează prin lege organică, constatăm că domeniul reglementat prin acest proiect de lege nu se regăseşte în domeniile prevăzute expres în Constituţie şi Legea privind actele legislative. În acest sens remarcăm, că este la discreţia Parlamentului, în temeiul art. 72 alin. (3) lit. r) din Constituţie, să decidă asupra faptului, dacă consideră necesară adoptarea de lege organică în domeniul reglementat prin proiectul de lege sus-indicat.


3. Scopul promovării proiectului Scopul proiectului de lege este stabilirea cadrului juridic necesar în domeniul prevenirii şi combaterii criminalităţii organizate la nivel naţional şi internaţional, asigurînd protejarea persoanei, societăţii şi statului, a tuturor formelor de proprietate contra acţiunilor ilegale ale grupurilor şi organizaţiilor criminale.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Este necesar de menţiona, că în condiţiile amplificării fenomenului de criminalitate organizată, existenţa unei legi speciale în domeniul prevenirii şi combaterii criminalităţii organizate este un lucru benefic şi necesar Republicii Moldova. Totuşi, promovarea acestui proiect de lege în redacţia prezentată Parlamentului nu poate fi acceptată, deoarece conţine multe lacune, omisiuni, norme şi prevederi generale. Ca remarcă generală menţionăm că autorul a combinat şi preluat norme din legislaţia României, şi anume din Legea nr. 39 din 21 ianuarie 2003 privind prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate, fără să ţină cont de specificul sistemului de drept naţional. În rezultat s-a obţinut un proiect de lege vag, cu prevederi ambigui, care diferă atît de legislaţia altor state, cît şi nefiind în concordanţă nici cu prevederile din legislaţia naţională.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum era necesară coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară. Plus la aceasta, în conformitate cu art.23 lit.d) din Legea privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină şi rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, precum şi lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
În nota informativa lipsesc referinte la legislatia comunitară şi alte standarde internaţionale. În acest sens menţionăm, că proiectul nu este în contradictie directă cu standardele internationale, dar nu s-a făcut cel puţin o referire la acest aspect şi nu este clar dacă acest proiect ar încălca unele norme sau principii internaţionale existente la moment.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest sens notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi, respectiv, nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli.
În nota informativă doar se face menţiunea, precum că implementarea proiectului de lege nu va necesita cheltuieli economico-financiare, în legătură cu faptul că nu se formează instituţii noi, ci se stabilesc atribuţiile organelor specializate deja existente şi care activează în conformitate cu legislaţia în vigoare. Nu putem fi de acord cu aceste afirmaţii, deoarece în proiect sînt prevăzute norme care presupun cheltuieli financiare. Astfel, în proiect se propune calcularea vechimii în muncă pentru unele categorii de persoane antrenate nemijlocit în prevenirea şi combaterea crimei organizate în mărime de 1,5 ani pentru 1 an. Plus la aceasta, se stabilesc anumite ajutoare financiare de întreţinere pentru membrii familiei persoanelor decedate în urma implicării în activitatea de combatere a criminalităţii organizate. Mai mult ca atît, chiar autorul indică în dispoziţii finale şi tranzitorii, că Guvernul în termen de 6 luni, la propunerea autorităţilor responsabile de executarea prezentei legi, va prevedea anual în legea bugetului mijloacele financiare necesare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Cu toate acestea este necesar de a revizui unele prevederi lacunare, vagi, generale şi deficienţe în reglementare, care pot afecta exercitarea obiectivă şi calitativă a activităţii de prevenire şi combatere a crimei organizate.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, iar adoptarea legii cu privire la criminalitatea organizată va necesita revizuirea unui şir de acte legislative în domeniu. În conformitate cu prevederile art.23 alin.(2) lit.f) din Legea privind actele legislative, dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ trebuie să cuprindă lista actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ. În acest sens notăm inexistenţa unei asemenea liste.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările adesea nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi. Luînd în consideraţie specificul criminalităţii organizate şi gravitatea acestui fenomen infracţional, unui şir de autorităţi publice le-au fost acordate competenţe în ceea ce priveşte prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate. Implicit, aceasta prezumă stabilirea pentru aceste autorităţi a unor proceduri noi în legătură cu realizarea competenţelor acordate. Prin urmare, este necesar iarăşi de reiterat caracterul lacunar de reglementare, normele generale, fără detalierea acţiunilor, competenţelor, procedurilor ce ţin de prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate, momente asupra cărora ne vom expune în analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.2

criminalitate organizată – totalitatea faptelor infracţionale comise de membrii grupurilor şi organizaţiilor criminale, precum şi de o persoană care nu este membru al organizaţiei respective la însărcinarea acesteia;

Nu este clar de ce autorul în art.2 din proiect defineşte noţiunea de "criminalitate organizată", iar în tot textul proiectului, chiar şi în titlul lui utilizează termenul de "crimă organizată" sau alţi termeni. În art.1 şi 7 se operează cu termenii “grupări şi organizaţii criminale” şi “grupări criminale organizate naţionale”, în art.2 – "grup infracţional organizat", în art.3 – “grup criminal organizat sau organizaţie (asociaţie) criminală”, în art.11 – “grupuri/organizaţii criminale”, iar în art.16 – doar “grupuri criminale organizate”. În conformitate cu art.5 alin.(2) lit.b) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, actul legislativ trebuie să fie întocmit conform tehnicii legislative şi normelor limbii literare, iar potrivit prevederii de la lit.e) a art.19 din aceeași lege, terminologia utilizată în actul elaborat trebuie să fie constantă şi uniformă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Recomandăm redactarea textului proiectului de lege pentru a uniformiza şi utiliza aceeaşi terminologie.

2

art.2

criminalitate organizată – totalitatea faptelor infracţionale comise de membrii grupurilor şi organizaţiilor criminale, precum şi de o persoană care nu este membru al organizaţiei respective la însărcinarea acesteia;

În prima parte a noţiunii autorul face referire la "membrii grupurilor şi organizaţiilor criminale", iar în continuare operează doar cu sintagma "membru al organizaţiei respective"

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Alte riscuri
Deficienţă de redactare

Propunem redactarea textului după cum urmează: "criminalitate organizată – totalitatea faptelor infracţionale comise de membrii grupurilor şi organizaţiilor criminale, precum şi de o persoană care nu este membru al grupurilor sau organizaţiilor criminale respective, la însărcinarea acestora."

3

art.5, art.7

"Articolul 5. Prevenirea şi combaterea crimei organizate se efectuează pe următoarele principii : " "Articolul 7. Organele cu atribuţii în domeniul prevenirii crimei organizate efectuează :"

La art.5 şi art.7 din proiect lipsesc titlurile articolelor respective, fiind indicate direct prevederile articolelor.

Alte riscuri
Deficienţă de redactare
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Sugerăm indicarea titlurilor la articolele respective.

4

art.6

"Articolul 6. Organele cu atribuţii în domeniul prevenirii şi combaterii crimei organizate Procuratura Generală, Ministerul Afacerilor Interne, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Centrul de Combatere a Crimelor Economice şi Corupţiei, Serviciul Vamal şi Serviciul Grăniceri."

Este o normă ambiguă, fără expunerea textului în cadrul unei propoziţii sau fraze şi conţine doar o enumerare a unor organe fără nici un sens logic. Acest fapt contravine cerinţelor de tehnică legislativă cuprinse în art.19 din Legea nr.780/2001.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă
Deficienţă de redactare

Propunem de a reformula textul art.6 şi de a comasa art.6 cu art.7 într-un sinur articol.

5

art.7

“...şi subdiviziunile sale teritoriale...”, “...şi subdivizunile lui teritoriale...”, “...prin subdiviziunile sale teritoriale...”, “...prin intermediul subdiviziunilor sale...”.

Se opereza cu noţiuni diferite, care pot fi interpretate abuziv.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Este necesară reformularea textului pentru a avea un conţinut unitar.

6

art.7

"...Ministerul Afacerilor Interne..." "...Procurorul General..." "...Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei..." "...Serviciul de Informaţii şi Securitate ..." "...Serviciul Vamal ..." Serviciul Grăniceri

În acest articol lipseşte numerotarea alineatelor. Pentru un şir de instituţii publice sînt expuse pe rînd competenţe specifice în ceea ce ţine de prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate, fără a fi divizate în alineate şi numerotate, aşa cum prevede Legea privind actele legislative.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesară divizarea textului articolului în alineate, care vor fi numerotate conform prevederilor art.32 din legea 780/2001.

7

art.7

Procurorul General şi procurorii ierarhic inferiori coordonează activitatea de prevenire şi combatere a crimei organizate desfăşurată de către organele de urmărire penală, organele de constatare şi organele care exercită activitate operativă de investigaţii, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Acest text reproduce identic norma cuprinsă în art.9 alin.(3) din Legea cu privire la procuratură nr.294 din 25.12.2008.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesar ca autorul proiectului de lege să evite dublarea normelor în legislaţie.

8

art.8

"(1) Statul asigură pregătirea profesională şi instruirea lucrătorilor din organele cu atribuţii în domeniul prevenirii şi combaterii crimei organizate şi din alte autorităţi."

Nu este clar care alte autorităţi cu atribuţii în domeniul prevenirii şi combaterii criminalităţii organizate mai există în afară de cele enumerate expres la art.6 din proiect.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm de a exclude textul "şi din alte autorităţi".

9

art.8

"(4) Organizarea unor cursuri de formare profesională cu participarea comună a judecătorilor, procurorilor, lucrătorilor operativi şi ofiţerilor de urmărire penală privitor la investigarea, urmărirea penală şi judecarea infracţiunilor din domeniul crimei organizate. "

Este o normă ambiguă, greu de înţeles, textul avînd carenţe de ordin gramatical. În conformitate cu prevederile art.19 lit.a) din Legea nr.780/2001, fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesară reformularea textului pentru a fi expus corect din punct de vedere gramatical şi a exprima o idee precisă şi înţeleasă de toţi. Am putea sugera de reformulat la început: "(4) Se vor organiza cursuri..." şi mai departe după text.

10

art.11

"(2) Categoriile de persoane care beneficiază de protecţie juridică şi socială statală sînt: a) funcţionarii Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului de Informaţii şi Securitate, Procuraturii Generale, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei şi Serviciului Vamal care participă, au participat nemijlocit la prevenirea şi combaterea crimei organizate;"

Nu este clar de ce funcţionarii din cadrul Serviciului de Grăniceri nu intră în categoria persoanelor care beneficiază de protecţie juridică şi socială statală, deşi Serviciul Grăniceri este prevăzut în art.6 din proiect ca organ cu atribuţii în domeniul prevenirii şi combaterii criminalităţii organizate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Propunem de a include în art.11 din proiect şi Serviciul de Grăniceri, astfel încît şi angajaţii acestuia să beneficieze de de protecţie juridică şi socială statală.

11

art.11

"(2) Categoriile de persoane care beneficiază de protecţie juridică şi socială statală sînt: a) funcţionarii ... care participă, au participat nemijlocit la prevenirea şi combaterea crimei organizate;

Textul este expus într-o formă neclară, ce ar putea duce la interpretări confuze. Din aceste prevederi rezultă că funcţionarii care “au participat” vor beneficia de protecţia respectivă pentru tot restul vieţii după participare.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sugerăm excluderea sau descifrarea noţiunii “au participat”.

12

art.14

"Articolul 14. Controlul asupra activităţii de prevenire şi combatere a crimei organizate Controlul asupra activităţii de combatere a crimei organizate este exercitat de Parlament, de Preşedintele Republicii Moldova, de Guvern şi de organele judiciare, în limitele împuternicirilor lor. "

În art.14 se operează cu termenul „organele judiciare”, care la noţiuni principale nu este definit, iar Constituţia Republicii Moldova operează cu termenul „instanţele judecătoreşti”. Astfel nu este clar ce semnifică termenul utilizat de autor.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Recomandăm înlocuirea sintagmei "organele judiciare" cu termenul de "instanţele judecătoreşti".

13

art.17

"Articolul 17. (1) Guvernul, în termen de 6 luni: – va întreprinde măsuri de punere în aplicare a prezentei legi şi de implementare a acesteia de către organele de drept; – la propunerea autorităţilor responsabile de executarea prezentei legi, în legea bugetului vor fi prevăzute anual mijloacele financiare necesare."

În art.17 din proiect unicul alineat este numerotat, fapt ce trebuie omis.

Coruptibilitate



Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesar de a exclude numerotarea cu alineate, deoarece în acest articol este doar un alineat cu 2 subdiviziuni.





Concluzii

În concluzie notăm, că proiectul de lege este unul benefic şi necesar pentru Republica Moldova, însă este afectat de elemente de coruptibilitate și urmează a fi supus unei examinări suplimentare substanţiale. Considerăm că proiectul este afectat de grave riscuri de coruptibilitate, de natură să genereze mai multe probleme şi interpretări confuze. În varianta în care este prezentat la moment acest proiect de lege, opinăm că nu se va reuşi de a contribui într-un mod clar şi eficient la prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate.
În această ordine de idei se impune a remarca lacunele şi prevederile din proiect care comportă pericol de coruptibilitate:
- lipsa unei fundamentări economico-financiare a proiectului, pentru a estima dacă vor fi sau nu cheltuieli la realizarea prevederilor legii;
- exigenţele de tehnică legislativă nu au fost respectate, fiind necesară revizuirea în totalitate a proiectului de lege;
- proiectul conţine multe lacune, omisiuni, norme şi prevederi generale, fără detalierea acţiunilor, competenţelor, procedurilor ce ţin de prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate.

Avînd în vedere faptul că acest proiect de lege nu este susceptibil de a fi îmbunătăţit şi luînd în consideraţie problemele şi riscurile pe care le va genera, propunem ca acesta să fie remis autorului pentru revizuire substanţială atît conceptuală, cît şi redacţională.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei