Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

20 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul de procedură penală – art.56, 253, 2661, 273; Legea privind statutul ofiţerului de urmărire penală – art.4; ş.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1366 din 10 Iunie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul de procedură penală – art.56, 253, 2661, 273; Legea privind statutul ofiţerului de urmărire penală – art.4; ş.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Spre regret, pe pagina web a Parlamentului nu este plasată nota informativă la proiectul de lege supus examinării şi respectiv nu cunoaştem cum argumentează autorul scopul acestui proiect. Însă, din analiza prevederilor proiectului putem conchide, că scopul acestuia constă în perfecţionarea proceselor de urmărire penală a infracţiunilor şi examinare a contravenţiilor administrative ce atentează la regimul frontierei de stat şi de şedere pe teritoriul Republicii Moldova.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. După cum am constatat mai sus, la acest proiect de lege lipseşte nota informativă, ceea ce este în contradicţie cu prevederile art.20 din legea 780/2001 privind actele legislative.

Articolul 20 din legea menţionată prevede necesitatea întocmirii notei informative la proiectului de act legislativ, care trebuie să includă: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul de lege nu conţine referinţe la acquisul comunitar şi la alte standarde internaţionale relevante, iar din lipsa notei informative nu cunoaştem dacă acest proiect ar încălca unele norme sau principii internaţionale existente la moment.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În acest sens notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi, respectiv, nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli.
Dacă e să pornim de la faptul, că Serviciului de Grăniceri i se acordă competenţa de efectuare a urmăririi penale, atunci presupunem că acesta va fi nevoit să efectueze o analiză a capacităţilor şi posibilităţilor sale în direcţia urmăririi penale şi efectuarea unor restructurări în vederea atragerii specialiştilor necesari, ceea ce va atrage cheltuieli suplimentare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.
Însă, este necesar de a menţiona, totuşi, că proiectul promovează un interes departamental, care presupune şi concentrarea actiunilor de urmărire penala in cadrul aceluiaşi organ care trebuie sa asigure executarea legii. Nu cunoaştem care este necesitatea acordării Serviciului de Grăniceri a competenţei de efectuare a urmăririi penale, dacă această activitate, în urma reformărilor legislative, a fost concentrată în cadrul Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Vamal, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, care dispun de cadre specializate, experienţă, de mijloace tehnice necesare desfăşurării calitative a activităţi de urmărire penală. În lipsa notei informative care să ofere argumentele promovării acestui proiect de lege şi reieşind din prevederile cuprinse în proiect, am putea interpreta că acesta promovează anumite interese sau beneficii pentru Serviciul de Grăniceri ca instituţie fie pentru un anumit grup de persoane.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia am putea presupune prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Prejudicierea poate fi adusă prin faptul, că interesele corporative pot conduce la nerespectarea legii, iar urmărirea penală va fi efectuată de persoane puţin pregatite în domeniu.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, iar adoptarea legii de către Parlament va necesita revizuirea şi altor acte legislative în domeniu. În conformitate cu prevederile art.23 alin.(2) lit.f) din Legea privind actele legislative, dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ trebuie să cuprindă lista actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ. În acest sens notăm inexistenţa unei asemenea liste.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii şi proceduri administrative noi pentru Serviciul de Grăniceri. Dacă pînă acum urmărirea penală era exercitată de către procuror şi de către organele constituite conform legii în cadrul Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Vamal, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, atunci prin acest proiect de lege, cu această competenţă este investit şi Serviciul de Grăniceri. Implicit, pentru Serviciul de Grăniceri vor apărea proceduri noi ce ţin de efectuarea urmăririi penale în privinţa infracţiunilor prevăzute de art.361, art.362 şi art.362¹ din Codul Penal. Plus la aceasta, Serviciul de Grăniceri va examina unele categorii de contravenţii, fiind stabiliţi şi în calitate de subiecţi care sunt în drept să constate contravenţiile prevăzute la art. 331-333 din Codul contravenţional. Nu în ultimul rînd, Serviciul de Grăniceri va avea în componenţa sa experţi ce vor efectua expertize judiciare.

În acest sens trebuie să reiterăm poziţia de dezacord cu prevederile proiectului, deoarece acordarea Serviciului de Grănicei a competenţei de efectuare a urmăririi penale este contrară ideilor de reforme anterioare, care concentrează urmărirea penala în cadrul organelor specializate.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.IV

„Articolul 423. Serviciul Grăniceri (1) Contravenţiile prevăzute la art.331-333 se constată de Serviciul Grăniceri. (2) Contravenţiile prevăzute la art.331-332 şi 333 alin.(1) se examinează de Serviciul Grăniceri..."

Proiectul de lege atribuie în competenţa Serviciului Grăniceri examinarea contravenţiei prevăzute la art. 333 Cod contravenţional „Încălcarea regulilor de şedere în Republica Moldova”. În caz de acceptare a propunerii date e necesar să fie modificate şi prevederile Legii nr. 416-VII din 18.12.1990 cu privire la poliţie, care în art. 12 pct. 19) prevede competenţa de verificare a respectării de către străini a regulilor de şedere în Republica Moldova. Totodată este necesar de menţionat că în Parlament a fost înregistrat proiectul de Lege nr. 1262 din 26.05.2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, care în art. I propune de modificat acelaşi art. 12 pct. 19) din Legea nr. 416-VII din 18.12.1990. În conformitate cu prevederile art.56 alin.(5) din Regulamentul Parlamentului, dacă sînt înregistrate mai multe proiecte de acte legislative ce vizează modificarea şi/sau completarea mai multor articole din acelaşi act legislativ, la propunerea comisiei sesizate în fond, acestea pot fi comasate, pentru examinare în lectura a doua, într-un singur proiect.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii paralele
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Este necesar de a opera modificări în Legea cu privire la poliţie şi, pentru evitarea unor divergenţe, propunem ca aceste 2 proiecte de legi să fie examinate în ansamblu.

2

art.IV

“Articolul 333. Încălcarea regulilor de şedere în Republica Moldova (1) Încălcarea de către cetăţeni străini şi apatrizi a regulilor de şedere în Republica Moldova..."

Noţiunea de „cetăţeni străini şi apatrizi” din art. 333 din Codul contravenţional, ce se propune a fi expusă în redacţie nouă, nu corespunde prevederilor Legii nr. 200 din 16.07.2010 cu privire la regimul străinilor în Republica Moldova, care în art. 3 defineşte noţiunea de străin – persoană care nu deţine cetăţenia Republicii Moldova sau care este apatrid.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Sugerăm aducerea în concordanţă a prevederilor din proiect, ce se referă la cetăţenii străini, cu noţiunea cuprinsă în Legea cu privire la regimul străinilor în Republica Moldova.

3

Luînd în consideraţie faptul, că Serviciului Grăniceri i se atribuie competenţa efectuării urmăririi penale şi examinării unor categorii de contravenţii, considerăm oportun să fie operate modificări şi în prevederile Legii nr. 162-XVI din 13 iulie 2007 cu privire la Serviciul Grăniceri.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Este necesar de a insera în Legea cu privire la Serviciul Grăniceri norme ce ţin de competenţa atribuită de efectuare a urmării penale şi examinare a cauzelor contravenţionale.





Concluzii

În rezultatul analizei proiectului de lege, putem presupune că autorul are menirea de a perfecţiona procesele de urmărire penală a infracţiunilor şi examinare a contravenţiilor administrative ce atentează la regimul frontierei de stat şi de şedere pe teritoriul Republicii Moldova. Iniţiator al acestor modificări şi completări este Ministerul Afacerilor Interne, care prezumăm că cunoaşte mai bine situaţia în domeniu, însă nu este de înţeles de ce lipseşte nota informativă la proiect, care urma să includă condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, estimarea cheltuielilor ce ar putea surveni la implementarea legii.

Totodată, nu cunoaştem care este necesitatea acordării Serviciului de Grăniceri a competenţei de efectuare a urmăririi penale, dacă această activitate, în urma reformărilor legislative, a fost concentrată în cadrul Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Vamal, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, care dispun de cadre specializate, experienţă, de mijloace tehnice necesare desfăşurării calitative a activităţi de urmărire penală. Aceste aspecte ridică semne de întrebare şi pericol de coruptibilitate, deoarece am putea interpreta că acest proiect de lege promovează anumite interese sau beneficii pentru Serviciul de Grăniceri ca instituţie ori pentru un anumit grup de persoane.

În această ordine de idei trebuie să evidenţiem existenţa în proiect a unor lacune şi prevederi care au un pericol de coruptibilitate. Printre acestea putem remarca:
- lipsa notei informative;
- lipsa unei fundamentări economico-financiare a proiectului;
- omisiunea de a opera modificări şi în alte acte legislative;
- pericol de promovare a unor interese departamentale sau de grup;
- realizarea prevederilor proiectului nu va asigura o activitate de urmărire penală calitativă şi eficientă, în beneficiul cetăţenilor şi a interesului public.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei