Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind preţul normativ şi modul de vînzare – cumpărare a pămîntului – art.3, 4, 5, 23; Legea cadastrului bunurilor imobile – art.12, 31, 40'6, ş.a.; ş.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1475 din 27 Iunie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind preţul normativ şi modul de vînzare – cumpărare a pămîntului – art.3, 4, 5, 23; Legea cadastrului bunurilor imobile – art.12, 31, 40'6, ş.a.; ş.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul urmăreşte drept scop îmbunătăţirea cadrului juridic în scopul simplificării procedurii de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile. În vederea îmbunătăţirii indicatorilor transmiterii dreptului asupra bunului imobil se propune:
- crearea ghişeului unic de prestare a serviciilor privind transferul drepturilor asupra bunurilor imobile;
- excluderea autentificării notariale obligatorii a contractelor de vânzare-cumpărare a pământului, contractelor de ipotecă şi contractelor de investiţie în construcţii, contractelor de servitute;
- punerea la dispoziţia titularilor de drepturi a modelelor de acte privind transferul proprietăţii;
- conectarea bazei de date a Registrului bunurilor imobile la Inspectoratul Fiscal pentru verificarea plăţii impozitelor.

Pentru realizarea scopului propus se prevede modificarea şi completarea Codului civil, Legii privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului nr.1308-XIII din 25.07.1997, Legii cu privire la ipotecă nr.142-XVI din 26.06.2008, Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XVIII din 25.02.1998 care, potrivit autorului, conţin o serie de norme imperative ce îngreunează procedura de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine doar o serie de argumente generale şi unele calcule, cifre economice în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului.

Totuşi, în conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor (inclusiv Uniunii notarilor din Republica Moldova), iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului etc.

Menţionăm că proiectul în redacţia propusă nu va realiza scopul propus de către autor în nota informativă. Precizăm că scopul proiectului este îmbunătăţirea cadrului juridic în scopul simplificării procedurii de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile propunîndu-se crearea ghişeului unic de prestare a serviciilor privind transferul drepturilor asupra bunurilor imobile, excluderea autentificării notariale obligatorii a contractelor de vânzare-cumpărare a pământului, contractelor de ipotecă şi contractelor de investiţie în construcţii, contractelor de servitute, punerea la dispoziţia titularilor de drepturi a modelelor de acte privind transferul proprietăţii, conectarea bazei de date a Registrului bunurilor imobile la Inspectoratul Fiscal pentru verificarea plăţii impozitelor.

În opinia noastră, completările şi modificările propuse vor avea drept consecinţă doar excluderea autentificării notariale a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile şi transferarea atribuţiilor notariale de la notar către Registratorii oficiilor cadastrare teritoriale.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul Legii şi nota informativă la acesta nu conţin referinţe la compatibilitatea proiectului cu prevederile acquis-ului comunitar.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi în nota informativă a fost prezentat un set de calcule echivalente prezumtiv unor estimări financiare, considerăm că proiectul legii este insuficient fundamentat din punct de vedere economico-financiar. O argumentare suficientă presupune prezentarea unei evaluări a cheltuielilor financiare necesare pentru realizarea noilor reglementări şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului. Plus la aceasta, evaluarea economico-financiară generală urma să fie constituită şi în baza avizelor şi recomandărilor tuturor instituţiilor specializate, societăţii civile etc.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia am putea presupune eventuala prejudiciere a intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public, în special, în cazul transmiterii drepturilor asupra bunului imobil. Prejudicierea poate fi adusă prin faptul, că interesele corporative pot conduce la nerespectarea legii şi, ca urmare, vor fi prejudiciate interesele persoanelor care intenţionează să transmită careva drepturi asupra bunurilor imobile.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi. Astfel, potrivit proiectului atribuţiile notarului de verificare a documentelor juridice şi autentificare a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare se transmit Registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale. Însă, proiectul nu reglementează pe larg şi complet procedura care trebuie urmată de către Registratorii oficiilor cadastrare teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificare a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare. Nu este reglementat care sunt acţiunile proprietarilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare în cazul refuzului Registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale privind înregistrarea contractelor, privind efectuarea unor acţiuni de către aceştia contrar prevederilor legale etc.




Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul în redacţia propusă nu va realiza scopul propus de către autor în nota informativă. Precizăm că scopul proiectului este îmbunătăţirea cadrului juridic în scopul simplificării procedurii de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile propunîndu-se crearea ghişeului unic de prestare a serviciilor privind transferul drepturilor asupra bunurilor imobile, excluderea autentificării notariale obligatorii a contractelor de vânzare-cumpărare a pământului, contractelor de ipotecă şi contractelor de investiţie în construcţii, contractelor de servitute, punerea la dispoziţia titularilor de drepturi a modelelor de acte privind transferul proprietăţii, conectarea bazei de date a Registrului bunurilor imobile la Inspectoratul Fiscal pentru verificarea plăţii impozitelor. În opinia noastră, completările şi modificările propuse vor avea drept consecinţă doar excluderea autentificării notariale a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile şi transferarea atribuţiilor notariale de la notar către Registratorii oficiilor cadastrale teritoriale.

- transmiterea drepturilor asupra bunurilor imobile este condiţionată de existenţa documentelor care confirmă dreptul de proprietate asupra acestor bunuri, avizului organului fiscal teritorial privind existenţa sau lipsa restanţelor la impozitul pe bunurile imobile. De regulă, anume obţinerea acestor acte creează dificultăţi majore titularilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare. Spre exemplu, obţinerea documentelor de la OTC care confirmă dreptul de proprietate asupra acestor bunuri durează în mediu 7 zile, iar obţinerea avizului organului fiscal teritorial privind existenţa sau lipsa restanţelor la impozitul pe bunurile imobile poate dura şi mai mult de 10 zile. Dacă în mediu urban obţinerea avizului organului fiscal teritorial privind existenţa sau lipsa restanţelor la impozitul pe bunurile imobile este de 5 zile lucrătoare, atunci obţinerea acestuia în mediu rural este o adevărată provocare, deoarece în mediul rural, pentru obţinerea avizului organului fiscal teritorial, solicitantul trebuie să obţină un aviz de la organului fiscal din localitatea în care se află bunul, care poate dura 2-3 zile, şi, doar ulterior, cu acel aviz poate să se prezinte la organul fiscal raional care la rîndul său într-un termen de 5 zile eliberează avizul privind existenţa sau lipsa restanţelor la plata impozitului pe bunurile imobile. Menţionăm că aceste avize au un termen de valabilitate foarte restrîns. Prin urmare, trebuie constatat faptul că nu procedura de autentificare a contractului este anevoioasă, dar colectarea şi obţinerea actelor obligatorii pentru efectuarea transferului drepturilor.
În cazul în care se vor elimina unele acte obligatorii sau se va simplifica modul de colectare a acestor acte pentru efectuarea transferului drepturilor asupra bunurilor imobiliare, termenul de efectuare a unor astfel de tranzacţii se va micşora considerabil.
Spre exemplu ar putea fi întreprinse măsuri pentru:
- acordarea accesului liber notarilor la baza de date a OTC pentru verificarea deţinătorilor dreptului;
- acordarea dreptului de autentificare a contractelor doar în baza informaţiilor obţinute din baza de date a OTC fără a fi obligatorie obţinerea extrasului din registru cu sigiliul umed al OTC;
- excluderea avizului organului fiscal teritorial privind existenţa sau lipsa restanţelor la impozitul pe bunurile imobile. Or, potrivit Codului fiscal, persoanele fizice sau juridice sunt obligate să calculeze şi/sau să achite la buget orice impozite şi taxe. Achitarea impozitelor sunt legate de persoană şi nu de drepturile ce urmează a fi transmise. Astfel, dacă titularul unui drept are restanţe faţă de buget la plata impozitului pe bunurile imobile, organul fiscal trebuie să-l identifice şi să-l sancţioneze, dar nu să-i îngrădească dreptul de proprietate şi anume dreptul de dispoziţie.
- termenul de perfectare a unui contract de transmitere a dreptului asupra bunului imobil se va reduce pînă la 3-5 zile, micşorîndu-se şi costurile efectuării unei astfel de tranzacţii.

Proiectul nu reglementează pe larg şi complet procedura ce trebuie urmată de către Registratorii oficiilor cadastrare teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificării contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare.

În plus, nu este oferită o reglementare clară a acţiunilor proprietarilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare în cazul refuzului Registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale privind înregistrarea şi autentificarea contractelor, privind efectuarea unor acţiuni de către aceştia contrar prevederilor legale etc.

Ţinînd cont de importanţa contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare, acestea trebuie încheiate în formă scrisă, simpla manifestare de voinţă nefiind o garanţie suficientă pentru părţi. Prin urmare, este necesar ca această manifestare de voinţă a parţilor să fie certificată cu putere oficială de către o persoana investită cu autoritatea statului. Astfel, excluderea autentificării de către notar al contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile nu este binevenită deoarece potrivit Legii cu privire la notariat, notariatul este o instituţie publică de drept abilitată să asigure, în condiţiile legii, ocrotirea drepturilor şi intereselor legale ale persoanelor şi statului prin îndeplinirea de acte notariale în numele Republicii Moldova. Unul din rolurile notarului este de a desluşi raporturile reale dintre părţi şi de a le explica acestora, în situaţia în care soluţia aleasă de ele, prin actul ce doresc să-l încheie, este lezionară atât pentru ele cît şi pentru terţi sau contravine normelor imperative de drept şi bunelor moravuri, de a stabili soluţiile de corectare a voinţei părţilor pînă cînd acestea ajung în concordanţă cu legea.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei