Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

01 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii apelor

(înregistrat în Parlament cu numărul 1307 din 02 Iunie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii apelor.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Mediului, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Din nota informativă rezidă faptul, că scopul elaborării proiectului de lege îl consituie crearea unui cadru legal pentru gestionarea, protecţia şi folosinţa eficientă a apelor de suprafaţă şi subterane; stabilirea drepturilor de folosinţă a apei şi promovarea investiţiilor în domeniul apelor; stabilirea mecanismelor de protecţie a stării apelor, prevenirea oricăror degradări ulterioare a apelor, protecţia şi restabilirea mediului acvatic, convergenţa treptată şi sistematică a protecţiei şi gestionării lor cu cerinţele europene; prevenirea deteriorărilor ulterioare, conservarea şi îmbunătăţirea stării ecosistemelor acvatice şi, în ceea ce priveşte necesităţile de apă ale acestora, a ecosistemelor terestre şi a zonelor umede care depind în mod direct de ecosistemele acvatice; asigurarea unei aprovizionări suficiente cu apă de suprafaţă şi subterană de calitate bună, aceasta fiind necesară pentru o utilizare durabilă, echilibrată şi echitabilă a apei; stabilirea unei baze legale de cooperare internaţională în domeniul gestionării şi protecţiei în comun a resurselor de apă.

Obiectivul acesteia se axează pe reglementarea relaţiilor din domeniul resurselor de apă, prevenirea oricăror degradări a apelor şi restabilirea mediului acvatic, precum şi conformarea acestora cu Directiva cadru privind apa 2000/60/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 23 octombrie 2000 (Jurnalul oficial al Uniunii Europene din 22.12.2000, numărul L 327).

Necesitatea elaborării proiectului de lege este condiţionată de angajamentele internaţionale asumate de Republica Moldova în domeniul apelor. Actualul Cod al Apelor fiind depăşit, impune necesitatea adoptării unei noi Legi a apelor, care ar asigura o colaborare eficientă a actorilor interesaţi în domeniul utilizării durabile a resurselor de apă şi a protecţiei ecosistemelor acvatice.

Proiectul Legii apelor instituie reglementări noi şi abordări ce ţin de managementul resurselor de apă pe bazine hidrografice. În acelaşi timp, introduce principii noi de gestionare, adaptate la cerinţele directivelor europene în domeniu.

De asemenea, la elaborarea proiectului Legii apelor s-a ţinut cont şi de Concepţia politicii naţionale în domeniul resurselor de apă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 325-XV din 18.07.2003, care are drept obiectiv principal realizarea unui management stabil al apei.

Proiectul Legii apelor instituie principiile de bază ale gestionării resurselor de apă şi anume: gestionarea integrală, ca un sistem unic şi planificat de acţiuni inter-conexe în domeniul apelor; accesul tuturor părţilor cointeresate la procesul de gestionare prin intermediul sistemului de consultări prealabile şi de elaborare a unor decizii consensuale; suportarea de către poluator a costurilor prevenirii poluării sau depoluării resurselor de apă; folosirea durabilă a apei; recunoaşterea valorii economice a resurselor de apă şi a gestionării lor prin introducerea unor mecanisme de recuperare a costurilor de gestionare a resurselor de apă, etc.

Totodată, proiectul de lege prevede stabilirea de către stat a regimului juridic de gestionare a apelor, crearea structurii organizatorice a gestionării cu scopul de a asigura folosirea raţională a apelor, protecţia acestora împotriva poluării, realizează măsuri de prevenire a poluării etc.

În concluzie, proiectul Legii apelor îşi propune să fie actul legislativ de bază în domeniul apelor, fiind complementat şi prin alte acte legislative şi normative speciale în domeniu. Aceasta se explică prin faptul, că domeniul apelor este unul complex şi implică mai multe aspecte distincte.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului. Întrucît Parlamentul nu a procedat la examinarea proiectului înainte de termenul acordat pentru consultarea opiniei societății civile, organizațiile şi alţi subiecți interesați au posibilitatea de a-și exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. Nota de fundamentare la proiectul legii supus expertizei conţine o serie de argumente în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, dar nu conţine informaţii privind efectuarea expertizei juridice, economice, financiare, ecologice. În acest fel se încalcă dispoziţiile art. 22 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.

Este dificilă realizarea unei expertize adecvate a proiectului legii în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării normelor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului, asigurării de către stat a protecţiei concurenţei loiale şi creării unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie etc.

Totuși, ajustarea legislaţiei naţionale la actele cu relevanţă ale UE constituie o justificare suficientă pentru promovarea unui proiect de lege.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă conţine referinţe la legislaţia comunitară relevantă și anume la Directiva cadru privind apa 2000/60/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 23 octombrie 2000 (Jurnalul oficial al Uniunii Europene din 22.12.2000, numărul L 327). Mai mult, în preambulul proiectului de lege se menționează armonizarea parțială a prevederilor acestuia cu cele ale cu Directivei Consiliului 91/271/CEE din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale, Directivei Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecţia apelor împotriva poluării cu nitraţi proveniţi din surse agricole, Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 privind stabilirea unui cadru de politică comunitară în domeniul resurselor de apă, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene (JOCE nr. L 327 din 22 decembrie 2000), Directivei 2006/7/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 15 februarie 2006 privind gestionarea calităţii apei pentru scăldat, Directivei 2007/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2007 privind evaluarea şi gestionarea riscurilor de inundaţii, Directivei 2008/105/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele de calitate a mediului în domeniul apei.

Totuși, se creează impresia că proiectul conține doar referințe la normele comunitare, în proiect fiind transpuse doar cîteva idei vagi din acestea, ceea ce, în opinia noastră, nu punctează elementele cheie (spre exemplu, normele Directivei Consiliului 91/271/CEE din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale fiind reflectate în art. 18 din proiect).


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul, că ar fi fost făcută o evaluare economico-financiară a proiectului. De asemenea, nu rezultă nici ideea că ar fi fost făcută o estimare a veniturilor şi cheltuielilor sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare, deşi implementarea proiectului legislativ nominalizat va necesita cheltuieli financiare.

Lipsa argumentării economico-financiare detaliate privind implementarea proiectului, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect de lege ce se referă și la activitatea de întreprinzător.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Mai mult, se încalcă prevederile art. 20 lit. d) şi e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 potrivit căruia, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, se întocmeşte o notă informativă care include fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură, precum şi actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Astfel, nota informativă a proiectului nu conţine informaţii potrivit cărora poate fi dedusă o eventuală analiză a impactului de reglementare, deşi proiectul conţine anumite prevederi care pot avea impact asupra mediului antreprenorial.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie, în acest sens fiind transpuse în practică prevederile art. 19 din Legii 780/2001 privind actele legislative. Totuși, din proiectul supus examinării urmează a fi înlăturate mai multe lacune ale acestuia, inclusiv formularea ambiguă.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi și alte chestiuni vizînd activitatea acestora. În acest sens, capitolul II din proiect stabilește reglementarea și gestionarea de către stat a folosinței și protecției apei, fiind stipulate atribuțiile Guvernului, organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului - Ministerului Mediului, autorității administrative de gestionare a apelor - Agenției "Apele Moldovei", autorităţilor administraţiei publice locale în acest domeniu, etc. (a se vedea obiecțiile la acest capitol mai jos).


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

preambul

Prezenta lege este parţial armonizată cu Directiva Consiliului 91/271/CEE din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale, Directiva Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecţia apelor împotriva poluării cu nitraţi proveniţi din surse agricole, Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2000 privind stabilirea unui cadru de politică comunitară în domeniul resurselor de apă, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene (JOCE nr. L 327 din 22 decembrie 2000), Directiva 2006/7/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 15 februarie 2006 privind gestionarea calităţii apei pentru scăldat, Directiva 2007/60/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2007 privind evaluarea şi gestionarea riscurilor de inundaţii, Directiva 2008/105/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele de calitate a mediului în domeniul apei. Parlamentul adoptă prezenta lege organică.

Deși nota informativă statuează că obiectivul legii se axează pe reglementarea relaţiilor din domeniul resurselor de apă, prevenirea oricăror degradări a apelor şi restabilirea mediului acvatic, precum şi conformarea acestora la Directiva Cadru privind Apa 2000/60/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 23 octombrie 2000 (Jurnalul oficial al Uniunii Europene din 22.12.2000, numărul L 327), în preambul nu se regăsește acest act normativ cu relevanță comunitară.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Completarea preambulului cu acest act normativ comunitar.

2

Art. 2

Noţiuni principale În sensul prezentei legi, următoarele noţiuni principale se definesc după cum urmează:

Întrucît cap. II stabilește competențele autorităților publice în domeniul mediului, suntem de părere că acestea urmează a fi definite în acest articol pentru a introduce claritate și simplitate în lecturarea actului legislativ, fiind stipulat clar care este organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului, care este instituţia competentă investită cu funcția de eliberare a autorizaţiilor de mediu pentru folosinţa specială a apei şi ţinerea Registrului autorizaţiilor de mediu pentru folosinţa specială a apei, care este autoritatea administrativă de gestionare a apelor.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Completarea normei în cauză, astfel încît să conțină majoritatea detaliilor necesare pentru a nu admite interpretări abuzive.

3

Articolul 3.

(2) Următoarele activităţi sînt reglementate şi prin legi speciale:

b) siguranţa digurilor şi altor structuri hidrotehnice;

La 30 mai 2011, în Parlament a fost înregistrat cu nr. 1283 proiectul Legii privind siguranța construcțiilor hidrotehnice.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Corelarea normelor respective pentru a fi utilizată aceeași terminologie.

4

Articolul 4.

(5) Terenul situat sub apa iazului poate face parte atît din domeniul public, cît şi din domeniul privat. Orice persoană fizică sau juridică poate să construiască un iaz pe terenul care îi aparţine cu drept de proprietate, în condiţiile legii.

Articolul 8.

h) întreprinderea altor măsuri prevăzute de lege.

Articolul 9.

(1) Autoritatea administrativă de gestionare a apelor întreprinde măsuri de punere în aplicare a legislaţiei în domeniul protecţiei şi gestionării apelor, inclusiv în ceea ce priveşte:

d) exercitarea unor alte atribuţii stabilite de legislaţie, precum şi a celor delegate de organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului.

Articolul 11. De competenţa autorităţilor administraţiei publice locale sînt:

e) realizarea altor sarcini prevăzute de lege.

Articolul 17. (1) Documentele de politici naţionale în domeniul resurselor de apă se aprobă conform prevederilor legislaţiei în vigoare.

Articolul 18. Documentele de politici naţionale privind apele uzate se aprobă conform prevederilor legislaţiei în vigoare şi conţine prevederi referitoare la:

Articolul 19. (2) Planul de gestionare a districtului bazinului hidrografic prevede măsuri de implementare a documentelor de politici naţionale în domeniul resurselor de apă şi include: f) alte aspecte relevante.

Articolul 22. (3) Folosinţa apei pentru scăldat şi agrement poate fi limitată sau interzisă de: a) organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului sau alte organe ale administraţiei publice abilitate, în cazul în care există un pericol iminent pentru viaţa şi sănătatea oamenilor sau într-o zonă de protecţie stabilită în conformitate cu legislaţia;

Articolul 39. Cerinţele pentru exploatarea sistemelor de colectare a apelor uzate în localităţile urbane şi a staţiilor de epurare se stabilesc printr-un regulament aprobat de Guvern, care trebuie să conţină prevederi referitor la: f) alte prevederi relevante.

Articolul 45. (1) Folosinţa apelor subterane cu proprietăţi potabile în alte scopuri decît cel al alimentării cu apă potabilă şi apă menajeră este interzisă, cu excepţia prevăzută în alin. (2).

(2) În zonele în care nu există surse necesare de apă de suprafaţă, dar există rezerve suficiente de ape subterane cu proprietăţi potabile, Guvernul poate permite folosinţa acestora şi în alte scopuri.

Articolul 47. Planificarea gestionării secetei este reglementată printr-un regulament aprobat de Guvern, care trebuie să conţină prevederi referitoare la: g) alte măsuri necesare.

Articolul 49. Gestionarea riscului de inundaţii

(1) Gestionarea riscului de inundaţii este reglementată printr-un regulament aprobat de Guvern, care trebuie să conţină prevederi referitor la: e) alte aspecte relevante.

Articolul 50. (2) Întreţinerea corpurilor de apă de suprafaţă, a zonelor şi a fîşiilor de protecţie se bazează pe respectarea obiectivelor de mediu pentru ape stabilite în art. 38 şi include: f) alte lucrări necesare.

Articolul 52. (2) În zonele de protecţie a apelor, anumite activităţi sînt interzise sau sînt reglementate în anumite condiţii conform legislaţiei, iar posesorii terenurilor riverane sînt obligaţi să permită organelor competente realizarea măsurilor necesare, inclusiv a celor de monitorizare a apei şi a solului.

(3) În cazul în care măsurile luate în conformitate cu alin. (2) echivalează cu o expropriere, se achită o despăgubire conform legii.

Articolul 55. (3) Plăţile pentru poluarea apei sînt stabilite prin lege.

Articolul 56. (2) În scopul îndeplinirii atribuţiilor de control, inspectorii au dreptul: b) de a verifica instalaţiile de măsurare a debitelor, de a recolta probe de apă şi de a examina, în condiţiile legii, orice date sau documente necesare controlului;

c) de a controla lucrările, construcţiile, instalaţiile şi folosinţele care au legătură cu apa şi de a verifica dacă acestea sînt realizate şi exploatate în conformitate cu prevederile legale specifice şi cu respectarea condiţiilor autorizaţiilor eliberate în conformitate cu prezenta lege;

e) de a dispune eliminarea deşeurilor, altor substanţe ori bunuri depozitate sau evacuate în contradicţie cu legislaţia de mediu.

Aceste amendamente conțin norme de blanchetă care contribuie la apariția altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuțiilor discreționare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerințe exagerate pentru pentru realizarea unor drepturi, etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare

Concretizarea normelor în cauză, astfel încît să conțină majoritatea detaliilor necesare și să reglementeze clar soluționarea conflictelor de norme cu aceeași putere juridică.

5

Capitolul II. Reglementarea și gestionarea de către stat a folosinței și protecției apei.

Articolul 7. Guvernul Articolul 8. Organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului Articolul 9. Autoritatea administrativă de gestionare a apelor Articolul 11. Autorităţile administraţiei publice locale

Capitolul II din proiect stabilește reglementarea și gestionarea de către stat a folosinței și protecției apei, fiind stipulate atribuțiile Guvernului, organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului - Ministerului Mediului, autorității administrative de gestionare a apelor - Agenției "Apele Moldovei", instituţia competentă - Inspectoratul Ecologic de Stat, autorităţilor administraţiei publice locale în acest domeniu. În opinia noastră, acesta nu stabileşte exhaustiv competenţele fiecărei autorităţi, lărgind atribuțiile discreționare prin norme de blanchetă şi de trimitere, care contribuie la apariția unor elemente cu risc puternic de coruptibilitate. Mai mult, nu sunt reglementate clar care sunt atribuţiile Miisterului Sănătăţii în acest domeniu deşi cunoaştem ca si el exercită unele funcţii în această materie. Adiţional, trebuie să menţionăm că nici atribuţiile Serviciului hidrometeorologic de stat nu sunt vizate în proiect (lit. g), h) art. 6 din Legea cu privire la activitatea hidrometeorologică nr. 1536-XIII din 25.02.1998).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea şi enumerarea exhaustivă a competenţelor fiecărei autorităţi publice în domeniul apelor.

6

Articolul 7.

Articolul 7. Guvernul

(2) Guvernul coordonează activităţile care trebuie întreprinse conform prezentei legi şi poate delega anumite împuterniciri, stabilite în prezenta lege, autorităţilor publice centrale şi altor autorităţi cu atribuţii în domeniul apelor.

Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile sau îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici. Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în rezultatul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a şi executa obligaţiile sale discreţionare abuzive tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale. Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul "este în drept" sau "poate" şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Concretizarea împuternicirilor care urmează a fi delegate şi a autorităţilor cărora aceste împuterniciri urmează a delegate.

7

Articolul 8 şi 15

Organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului este responsabil de implementarea politicii de stat în domeniul gestionării resurselor de apă, precum şi de:

c) stabilirea instituţiei subordonate (denumite în continuare instituţia competentă) de competenţa căreia ţine funcţia de eliberare a autorizaţiilor de mediu pentru folosinţa specială a apei şi ţinerea Registrului autorizaţiilor de mediu pentru folosinţa specială a apei;

Din cîte ne putem da seama este vorba despre Inspectoratul Ecologic de Stat, care reprezintă autoritatea publică ce exercită controlul ecologic de stat privind respectarea legilor şi actelor normative ecologice şi se subordonează Ministerului Mediului (Hotărîrea Guvernului nr. 77 din 30.01.2004). Mai mult, acesta este deja investit cu funcţia de eliberare, în limitele competenţei sale, a autorizaţiilor de folosire a resurselor naturale, de deversare, degajare şi emisie a substanţelor nocive în mediul ambiant (pct. 11). În acest sens, nu este clar cum se va realiza " stabilirea instituţiei subordonate ".

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea sintagmei în cauză, astfel încît să conțină majoritatea detaliilor necesare pentru a nu putea fi interpretate abuziv.

8

Art. 13

Articolul 13. Monitorizarea resurselor de apă

(2) Regulamentul menţionat în alin. (1) specifică parametrii supuşi monitorizării, procedurile şi măsurile tehnice necesare, dar fără a se limita doar la acestea, pentru prelevarea de probe şi respectarea cerinţelor de analiză pentru fiecare parametru, controlul calităţii, practicile de laborator şi înregistrarea datelor respective.

Formularea ambiguă care admite interpretări abuzive constituie formularea conţinută în reglementare care are sens neclar şi echivoc şi astfel permite interpretări abuzive. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interessul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea sintagmei din proiect.

9

Art. 14

Articolul 14. Cadastrul de stat al apelor

(1) Cadastrul de stat al apelor este ţinut de organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului, prin autoritatea administrativă de gestionare a apei şi conţine date referitoare la reţeaua hidrografică, inclusiv la identificarea, delimitarea, clasificarea şi la starea corpurilor de apă, la construcţiile şi instalaţiile hidrotehnice, la zonele şi fîşiile de protecţie şi la ariile protejate situate în aceste zone, precum şi date referitoare la prelevările şi la restituţiile de apă.

(2) Structura şi conţinutul Cadastrului de stat al apelor sînt stabilite printr-un regulament aprobat de Guvern.

Potrivit lit. g) atr. 6 din Legea cu privire la activitatea hidrometeorologică una din sarcinile Serviciului hidrometeorologic de stat o constituie ţinerea, în comun cu organele interesate ale ministerelor şi departamentelor, a evidenţei de stat a resurselor acvatice potrivit indicelor cantitativi şi calitativi şi utilizarea acestora conform unui sistem unic, ţinerea cadastrului apelor.

Concurenţa normelor de drept constituie o incompatibilitate a prevederilor din proiect cu prevederi ale legislaţiei naţionale. Conflictul extern (între prevederile proiectului şi dispoziţiile altui act legislativ) al normelor de drept este un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creează premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.

Mai mult, atribuţiile paralele crează riscul de apariţie a conflictului de competenţă între autorităţile investite cu atribuţii paralele sau a declinării competenţelor de către ambele autorităţi responsabile. Nivelul de coruptibilitate a acestui element creşte atunci cînd în temeiul unor norme legislative se admite dublarea competenţelor funcţionarilor publici din cadrul aceleiaşi autorităţi sau din autorităţi publice diferite.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii paralele

Revizuirea prevederilor menţionate prin atribuirea acestor funcţii doar unei singure autorităţi publice.

10

Art. 17 şi 20

Articolul 17. Documentul de politici privind politica naţională în domeniul resurselor de apă (2) Organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului promovează participarea activă a societăţii civile la elaborarea Documentelor de politici naţionale în domeniul resurselor de apă prin publicarea documentelor şi informarea tuturor părţilor interesate, oferind tuturor oportunitatea de a comenta şi de a face recomandări cu privire la conţinutul acestora. (3) Organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului asigură publicitatea Documentelor de politici naţionale în domeniul resurselor de apă prin intermediul mass-media naţionale. Articolul 20. Informarea şi consultarea societăţii civile (1) Organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului, direct sau prin intermediul instituţiilor subordonate cu atribuţii în domeniul apelor, încurajează participarea activă a tuturor părţilor interesate la elaborarea, la revizuirea şi la actualizarea planului de gestionare a districtului bazinului hidrografic prin publicarea şi supunerea la dezbatere publică:

În opinia noastră, aceste articole ar putea fi comasate în unul singur pentru a evita multitudinea de norme ce ar putea duce la "inflaţie legislativă".

Comasarea cu art. 12 din proiect.

11

Art. 22

Articolul 22. Folosinţa generală a apei (3)

Folosinţa apei pentru scăldat şi agrement poate fi limitată sau interzisă de:

a) organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului sau alte organe ale administraţiei publice abilitate, în cazul în care există un pericol iminent pentru viaţa şi sănătatea oamenilor sau într-o zonă de protecţie stabilită în conformitate cu legislaţia;

b) titularul unei autorizaţii de mediu pentru folosinţa specială a apei, în conformitate cu condiţiile autorizaţiei.

Pericolul limitării neîntemeiate a drepturilor omului prin îngrădirea, prin efectul legii, a posibilităților de exercitare nestingherită a drepturilor, stabilite în legislația internă, constă în subminarea abuzivă de către legiuitor a garanțiilor de realizare a acestora. Adiţional, tinem să menţionăm, că formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării. Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile sau îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici. Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în rezultatul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale. Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul "este în drept" sau "poate" şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele. Totodată, aceste amendamente conțin norme de blanchetă care contribuie la apariția altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuțiilor discreționare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerințe exagerate pentru pentru realizarea unor drepturi, etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea amendamentelor propuse.

12

Art. 25, 27

Articolul 25. Cererea de eliberare a autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei

(1) Cererea de eliberare a autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei se înaintează instituţiei competente.

(2) La cererea menţionată la alin. (1) se anexează:

i) dovada publicării anunţului prevăzut în alin. (3) cu privire la solicitarea eliberării autorizaţiei de mediu pentru folosinţă specială a apei în presa locală.

(3) Solicitantul autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei este obligat să publice în presa locală un anunţ cu privire la solicitarea eliberării autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei, precum şi să-l afişeze la primăria din localitate. Orice persoană fizică sau juridică care are obiecţii la cererea de eliberare a autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei poate notifica, în scris, instituţiei competente, în termen de 30 de zile de la publicarea anunţului.

(6) Instituţia competentă plasează pe site-ul său oficial cererile de eliberare (probabil cererile de solicitare a eliberării) a autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei şi, după caz, organizează audieri publice cu privire la numitele cereri dacă acestea implică un impact semnificativ asupra mediului sau dacă au fost prezentate obiecţii conform alin. (3).

Articolul 27. Eliberarea autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei

(2) La examinarea cererii de eliberare a autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei se va lua în considerare:

f) obiecţiile scrise, precum şi concluziile audierilor publice referitoare la cerere.

Nu este clar ce se va întîmpla în cazul în care într-o anumită localitate nu există presă locală şi solicitantul autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei nu va putea anexa la cerere dovada publicării anunţului în presa locală. Mai mult, creează dubii obiecţiile care ar putea fi înaintate de unele persoane fizice sau juridice la cererea de eliberare a autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei, precum şi organizarea audierilor publice referitor la aceste cereri din moment ce aceste obiecţii ar trebui sa le cunoască şi să le verifice instituţia investită cu funcţii de supraveghere şi control în acest domeniu (nemijlocit Inspectoratul Ecologic de Stat). În opinia noastră, aceste norme ar putea fi calificate ca fiind nişte normele irealizabile care, în virtutea circumstanţelor concrete şi specifice ale domeniului reglementat, nu pot fi puse în aplicare, deoarece nu corespund relaţiilor şi realităţilor sociale. Pericolul coruptibilităţii acestui element constă în incertitudinea pe care o crează în relaţiile sociale, îndeosebi cele referitoare la mecanismele de aplicare a legii etc., situaţii în care autorităţile responsabile de executarea legii respective se pot prevala de această deficienţă pentru a comite abuzuri.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Redactarea prevederilor menţionate.

13

Art. 32

Articolul 32. Prelungirea autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei

(2) Instituţia competentă prelungeşte autorizaţia de mediu pentru folosinţa specială a apei cu excepţia cazurilor în care:

b) există alte motive de interes public pentru respingerea cererii de prelungire.

Aceste amendamente conțin norme de blanchetă care contribuie la apariția altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuțiilor discreționare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerințe exagerate pentru pentru realizarea unor drepturi, etc. În acelaşi timp, formularea ambiguă care admite interpretări abuzive constituie formularea conţinută în reglementare care are sens neclar şi echivoc şi astfel permite interpretări abuzive. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interessul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor nominalizate fie prin concretizarea motivelor de interes public care ar servi drept temei pentru respingerea cererii de prelungire, fie excluderea acestui alineat din proiect.

14

Art. 38

Articolul 38. Obiectivele de mediu pentru ape

(2) În sensul prezentei legi:

a) starea apelor de suprafaţă înseamnă starea unui corp de apă de suprafaţă determinată de cea mai proastă stare ecologică şi chimică a sa;

b) starea apelor subterane înseamnă starea unui corp de apă subterană determinată de cea mai proastă stare cantitativă sau chimică a sa;

c) starea chimică a apelor de suprafaţă înseamnă concentraţia de poluanţi în apă;

d) starea chimică a apelor subterane înseamnă starea chimică a unui corp de apă subterană;

e) starea ecologică înseamnă calitatea structurii şi a funcţionării ecosistemelor acvatice asociate apelor de suprafaţă;

f) starea cantitativă reprezintă gradul de afectare a unui corp de apă subterană de către captările directe şi indirecte.

În opinia noastră, aceste noţiuni ar putea fi compilate la art. 2 pentru a respecta rigorile tehnicii legislative.

Compilarea acestor prevederi la art.2.

15

Art. 52

Articolul 52. Zonele de protecţie a apelor

(2) În zonele de protecţie a apelor, anumite activităţi sînt interzise sau sînt reglementate în anumite condiţii conform legislaţiei, iar posesorii terenurilor riverane sînt obligaţi să permită organelor competente realizarea măsurilor necesare, inclusiv a celor de monitorizare a apei şi a solului.

(3) În cazul în care măsurile luate în conformitate cu alin. (2) echivalează cu o expropriere, se achită o despăgubire conform legii.

Pericolul limitării neîntemeiate a drepturilor omului prin îngrădirea, prin efectul legii, a posibilităților de exercitare nestingherită a drepturilor, stabilite în legislația internă, constă în subminarea abuzivă de către legiuitor a garanțiilor de realizare a acestora.

Totodată, aceste amendamente conțin norme de blanchetă care contribuie la apariția altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuțiilor discreționare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerințe exagerate pentru pentru realizarea unor drepturi, etc.

Normele de trimitere care fac referire la prevederile altui articol din acelaşi act, la prevederi concrete din alt act/ acte sau la alt act/acte în întregime prin utilizarea expresiilor de genul: „în conformitate cu legislaţia în vigoare”, „în condiţiile legii”, „în modul stabilit”, „conform reglementărilor legale/în domeniu” etc., fără trimitere la vreun act concret şi dacă, la evaluare, e dificil de stabilit sau nu poate fi stabilit în genere.

Adiţional, este necesar să menţionăm, că alin. (2) art. 316 şi alin. (2) art. 327 din Codul civil statuează că dreptul de proprietate este garantat şi nimeni nu poate fi silit de a ceda proprietatea sa, afară numai pentru cauză de utilitate publică pentru o dreaptă şi prealabilă despăgubire.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Revizuirea amendamentelor propuse.

16

Art. 55

Articolul 55. Taxa şi plata pentru folosinţa şi poluarea apei

(2) Taxele pentru folosinţa apei sînt stabilite de Codul fiscal.

Conform lit. a) alin. (2) art. 300 din Codul fiscal, sistemul taxelor pentru resursele naturale include taxa pentru apă.

Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen prin folosirea neuniformă sau necorespunzătoare a noţiunilor în textul reglementării, prin aplicarea aceleaşi noţiuni la menţionarea aceloraşi fenomene, constituie un element al coruptibilităţii, pericolul acestui element constînd în faptul, că la aplicare, terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Utilizarea uneia şi aceleiaşi terminologii, aliniindu-le rigorilor tehnicii legislative.

17

Art. 56, 57

Articolul 56. Controlul folosinţei şi protecţiei apelor

(1) Autoritatea din subordinea organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului, abilitată cu funcţii de control ecologic de stat, coordonează şi exercită activitatea de inspecţie şi de control în domeniul folosinţei şi protecţiei apelor.

Articolul 57. Controlul poluării

(1) În cazul în care anumiţi poluanţi sau deşeuri au fost ori sînt susceptibili de a fi deversaţi într-un corp de apă sau pe un teren în care există risc de poluare, autoritatea din subordinea organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului, abilitată funcţii de control ecologic de stat emite o prescripţie, cerînd ca, într-un termen rezonabil, să fie întreprinse măsuri specifice de protecţie a apei împotriva poluării, de minimalizare sau de remediere a efectelor poluării în cauză.

(2) În cazul în care măsurile specifice necesare nu sînt întreprinse în termenele prescrise, autoritatea din subordinea organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul mediului, abilitată funcţii de control ecologic de stat realizează măsurile specifice menţionate în alin. (1), avînd dreptul să recupereze costurile suportate.

Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen/aceluiaşi termen pentru fenomene diferite prin folosirea neuniformă sau necorespunzătoare a noţiunilor în textul reglementării prin recurgerea la sinonime pentru a desemna acelaşi fenomen şi/sau prin aplicarea aceleaşi noţiuni la menţionarea fenomenelor distincte poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, şi anume, tratarea ca fenomene diferite a aceluiaşi fenomen, din cauza numirii diferite a lui sau tratarea ca acelaşi fenomen a fenomenelor distincte din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat. Concurenţa normelor de drept constituie o incompatibilitate a prevederilor din proiect cu prevederi ale legislaţiei naţionale. Conflictul intern (între prevederile proiectului) al normelor de drept este un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creează premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Utilizarea uneia şi aceleiași terminiologii, potrivit tehnicii legislative.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:
- actualul Cod al apelor fiind depăşit, se impune necesitatea adoptării unei noi Legi a apelor, care ar asigura o colaborare eficientă a actorilor interesaţi în domeniul utilizării durabile a resurselor de apă şi a protecţiei ecosistemelor acvatice;

- scopul elaborării proiectului de lege îl consituie crearea unui cadru legal pentru gestionarea, protecţia şi folosinţa eficientă a apelor de suprafaţă şi subterane; stabilirea drepturilor de folosinţă a apei şi promovarea investiţiilor în domeniul apelor; stabilirea mecanismelor de protecţie a stării apelor, prevenirea oricăror degradări ulterioare a apelor, protecţia şi restabilirea mediului acvatic, convergenţa treptată şi sistematică a protecţiei şi gestionării lor cu cerinţele europene; prevenirea deteriorărilor ulterioare, conservarea şi îmbunătăţirea stării ecosistemelor acvatice şi, în ceea ce priveşte necesităţile de apă ale acestora, a ecosistemelor terestre şi a zonelor umede care depind în mod direct de ecosistemele acvatice; asigurarea unei aprovizionări suficiente cu apă de suprafaţă şi subterană de calitate bună, aceasta fiind necesară pentru o utilizare durabilă, echilibrată şi echitabilă a apei; stabilirea unei baze legale de cooperare internaţională în domeniul gestionării şi protecţiei în comun a resurselor de apă;

- necesitatea elaborării proiectului de lege este condiţionată de angajamentele internaţionale asumate de Republica Moldova în domeniul apelor, în special a celor cu relevanţă comunitară;

- proiectul Legii apelor instituie reglementări noi şi abordări ce ţin de managementul resurselor de apă pe bazine hidrografice,introducînd principii noi de gestionare, adaptate la cerinţele directivelor europene în domeniu;

- proiectul Legii apelor îşi propune să fie actul legislativ de bază în domeniul apelor, fiind complementat şi prin alte acte legislative şi normative speciale în domeniu.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei