Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

20 Iunie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006 (art.49)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1271 din 27 Mai 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006 (art.49).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative proiectul are drept scop specificarea unor aspecte ce țin de procedura alegerii președintelui raionului, precum și evidențierea unor momente cheie în procesul de alegere a vicepreședinților raionului, stabilite în art.49 din Legea privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006. Autorul consideră că amendamentele propuse vor duce la evitarea unor interpretări şi situţii confuze ce apar în practică.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul fiind plasat pe site-ul Parlamentului şi nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul de lege nu conţine o argumentare suficientă a modificărilor şi completărilor ce se propun în procedura privind alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor raionului, stabilită în Legea privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006. Odată ce autorul argumentează necesitatea unor asemenea modificări şi completări pentru evitarea unor interpretări şi situaţii confuze din practică, acesta trebuia să prezinte o analiză detaliată în acest sens, unde să fie indicate exemple din practică, problemele şi interpretările diferite ce apar în procesul de alegere.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, Guvernului, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar în final avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
În nota informativa lipsesc referinte la legislatia comunitară şi alte standarde internaţionale. În acest sens menţionăm, că proiectul nu este în contradictie directă cu standardele internationale anticoruptie, dar nu s-a făcut referire şi nu este clar dacă acest proiect ar încălca unele norme sau principii internaţionale existente la moment.

Totuși autorul nu face referire nici la Convenția Europeană pentru Autoadministrarea Locală în concordanță cu care trebuie să fie proiectul de lege. Potrivit Convenției autoritățile locale trebuie consultate într-o manieră adecvată în tot ceea ce le privește, or autorul proiectului nu specifică acest lucru.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În acest sens notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi, respectiv, nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă că modificările propuse promovează interesele corporative a grupurilor de consilieri și ale partidelor politice, care pot fi în anumite împrejurări în detrimentul comunităților locale.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă posibila prejudiciere a intereselor colectivităților locale și a persoanelor care pot candida la funcțiile de președinte sau vicepreședinte al raionului.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu corespund întocmai cerințelor constituționale și legale în vigoare. Potrivit prevederilor art.109 alin.(1) din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. În același context relevante sînt prevederile art.8 din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28.12.2006, care obligă consultarea autorităților administrației publice locale în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea și funcționarea administrației publice locale. Din conținutul notei informative nu putem conchide că astfel de consultări au avut loc înainte de înaintarea inițiativei legislative.

Prin urmare, în vederea respectării normelor legale, precum și a dreptului autorităților administrației publice locale de a-și expune opiniile pe marginea proiectului dat, considerăm că acesta poate fi propus spre examinare doar după desfășurarea consultărilor respective. Luînd în considerare că legea stabilește în mod expres că responsabili de organizarea consultărilor și coordonarea procedurilor respective este Cancelaria de Stat în cooperare cu autoritățile administrației publice centrale, considerăm necesară solicitarea opiniei Guvernului pe marginea proiectului de lege.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt, în principiu, suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte proceduri administrative noi ce vizează alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor raionului. Aceste proceduri conduc la limitarea cercului de persoane care pot fi propuse la funcția de președinte al raionului. Menționăm, că propunerea nu respectă principiul stabilității legislației, și a durabilității soluțiilor legislative adoptate anterior. În acest context se impune a accentua că pînă la adoptarea Legii nr.436/2006 legislația Republicii Moldova conținea o astfel de normă, care prevedea că președintele raionului este ales din rîndul consilierilor raionali. Restricționarea accesului altor persoane decît consilierii raionali la funcția de președinte al raionului a generat probleme ce țin de asigurarea unei bune administrări locale. Practica a demonstrat că în unele raioane nu se găseau candidaturi adecvate pentru a realiza în mod responsabil și profesional administrarea unui raion. Cu atît mai mult că atît doctrina cît și experiența internațională recomandă ca consiliile să dispună de dreptul discreționar pentru a selecta persoane ce vor administra raionul. Aceste recomandări se întemeiază pe necesitatea asigurării îndeplinirii calitative a funcțiilor manageriale la nivel raional.

Intervenția la acest capitol al legiuitorului cu restricții pentru autoritățile locale, fără ca acestea să fie consultate în mod adecvat, cu atît mai mult că acest lucru se propune în plină campanie electorală pentru alegerea autorităților locale, nu poate fi justificată.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Titlul proiectului

PARLAMENTUL REPUBLICII MOLDOVA LEGE privind modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006(Monitorul Oficial al R.M. nr.116 din 09.03.2007)

În conformitate cu prevederile art.36 alin.(3) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, dacă se modifică sau se completează un singur articol dintr-un singur act legislativ, în titlul actului de modificare sau completare se face referire expresă la articolul modificat sau completat şi la actul respectiv. Plus la aceasta, urmează să fie indicat corect, între paranteze, sursa publicării actului.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Propunem următoare redacţie a titlului proiectului de lege: "Lege privind modificarea şi completarea articolului 49 din Legea privind administraţia publică locală
nr.436 din 28.12.2006 (Monitorul Oficial al R.M. nr.32-35 din 09.03.2007, art.116)"

2

Articol unic

"Legea privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006 (Monitorul Oficial al R.M. nr.116 din 09.03.2007)..."

Aceeaşi obiecţie referitor la indicarea corectă, între paranteze, a sursei publicării actului.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesar de a indica corect sursa publicării: "...(Monitorul Oficial al R.M. nr.32-35 din 09.03.2007, art.116)..."

3

1. Art.49 aliniatul (1) va avea următorul cuprins: “……În caz de paritate de voturi, se consideră ales candidatul care a obţinut sumar cel mai mare număr de voturi in primele două şedinţe.”

Cu toate că aceste prevederi au menirea de a rezolva unele situaţii din practică, atunci cînd nu este posibilă alegerea preşedintelui raionului, opinăm că şi cu o asemenea abordare ar putea apărea aceleaşi situaţii. Ipotetic vorbind, spre exemplu într-un consiliu de 11 consilieri, e posibil ca la prima votare a preşedintelui 5 consilieri să susţină un candidat, 5 să susţină un alt candidat, iar un consilier să se abţină de la vot. Dacă acelaşi rezultat va fi şi la votarea repetată şi la votarea suplimentară, aflîndu-ne în prezenţa unei parităţi de voturi, conducîndu-ne de prevederile ce se propun în acest proiect de lege, obţinem sumar 10 voturi pentru un candidat şi 10 voturi pentru altul. În rezultat nu va fi ales preşedintele de raion şi, respectiv, prevederile legii nu vor soluţiona problemele ce pot apărea în practică. În acelaşi timp, trebuie remarcată o lacună, ce ţine de indicarea la sfîrşit, după cuvîntul "şedinţe", a sintagmei "de votare".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Alte riscuri
Deficienţă de redactare

Ar fi oportun ca autorul, luînd în consideraţie şi recomandările tuturor instituţiilor publice, Guvernului, societăţii civile, să identifice soluţia optimală pentru depăşirea unor asemenea situaţii în practica de alegere a preşedintelui raionului.





Concluzii

În concluzie notăm, că proiectul de lege este afectat de elemente de coruptibilitate și urmează a fi supus unei examinări suplimentare substanţiale. Lipsa consultării autorităților publice locale în problema alegerii președintelui raionului care le privește în mod direct este contrară principiului autonomiei locale și a principiului statului de drept, principii consfințite de Constituție.
De asemenea se impune a remarca existenţa în proiect a unor lacune şi prevederi care au comportă pericol de coruptibilitate. Printre acestea putem remarca:
- lipsa unei analize a impactului social, pentru a explica necesitatea adoptării legii, avantajele şi dezavantajele ei;
- lipsa unei fundamentări economico-financiare a proiectului, pentru a estima dacă vor fi sau nu cheltuieli la realizarea prevederilor legii;
- lipsa avizelor, recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, care trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ
- exigenţele de tehnică legislativă nu au fost respectate



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei