Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

24 Decembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea articolului III din Legea nr. 559-XV din 25.12.2003 pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului

(înregistrat în Parlament cu numărul 1952.2009 din 10 Decembrie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea articolului III din Legea nr. 559-XV din 25.12.2003 pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Educaţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul elaborării proiectului reiese din necesitatea ajustării cadrului legal la starea de fapt în domeniul reglementării activităţii instituţiilor de învăţămînt privat, în acest sens fiind propusă suspendarea pe un an a efectului juridic generat de prevederile art. III din Legea nr.559-XV din 25.12.2003 pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Totodată, atragem atenţia la faptul că nota informativă se referă nu la proiectul de lege vizat, dar la Hotărîrea Guvernului „Cu privire la aprobarea proiectului de lege pentru modificarea articolului III din din Legea nr.559-XV din 25 decembrie 2003 pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995”.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă menţionează că modificarea este condiţionată prin faptul că "este în proces de perfecţionare proiectul Codului Educaţional, în contextul căruia, după adoptare, instituţiile de învăţămînt privat urmează să-şi racordeze activitatea".

Argumentarea pusă la dispoziţie de autor este insuficientă, lipsesc cu desăvîrşire date statistice care ar prezenta transparent starea de lucruri în domeniu şi condiţiile care, de fapt, au impus elaborarea proiectului de lege.

De asemenea nu au fost efectuate fie nu au fost reflectate în nota informativă o serie de proceduri prealabile, indispensabile elaborării proiectelor de legi:

1. în conformitate cu prevederile art. 18 din Legea 780/2001 o condiţie necesară elaborării proiectului de lege este efectuarea unei investigaţii ştiinţifice şi a unui studiu comparat;
2. nu sînt trimiteri la experienţa şi reglementările în domeniu ale altor ţări sau corespunderea cu normele acquis-ului comunitar în domeniu;
3. lipsesc argumentele privind faptul că proiectul de lege contrar prevederilor art. 34 (2) din Legea nr.780/2001 nu intervine cu noi soluţii în actul legislativ, în repetate rînduri fiind propus ca efectul juridic al Legii să fie suspendat pe un an.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Proiectul nu este însoţit de tabelul de divergenţe şi nici nota informativă nu face explicaţii la această cerinţă legală.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. Proiectul de lege nu este însoţit de o fundamentare economică financiară şi nici nu explică care vor fi efectele asupra instituţiilor de învăţămînt.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. O analiză mai aprofundată denotă o criză profundă a sistemului de învăţămînt privat din republică. Situaţia fiind generată atît de legislativ, cît şi de autorităţile publice centrale. Proiectul în sine este un purtător de beneficii şi interese a unor instituţii de învăţămînt privat care nu s-au conformat cerinţelor Legii. În perioada anilor 2005-2008 articolul III din Legea nr. 559 din 25.12.2003 pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului nr. 547-XIII din 21.07.1995 a fost supus modificărilor de trei ori:

1. Legea nr.141-XVI din 30.06.05;
2. Legea nr. 256-XVI din 27.07.06;
3. Legea nr.199-XVI din 26.07.2007.

În pofida faptului că în repetate rînduri a fost modificat termenul de punere în aplicare a prevederilor art.III din Legea nr.559/2003 au rămas instituţii de învăţămînt privat care nu s-au conformat legii şi acesta este mesajul negativ al proiectului, din care se deduce încurajarea instituţiilor de învăţămînt să nu execute legea că oricum aceasta va fi modificată, lucru inadmisibil într-un stat de drept.

Este necesar de menţionat că pe parcurs au fost elaborate proiecte de legi care conţineau noi soluţii în privinţa asigurării condiţiilor de concurenţă loială şi echitabilă pentru toate ionstituţiile de învăţămînt (proiectul legii nr. 2949 plasat pe web-site-ul Parlamentului 20.07.2006). Legislativului i s-a propus excluderea din Lege a alineatelor privind capitalul statutar şi obligativitatea deţinerii cu titlu de proprietate a bazei materiale. Spre regret, acest proiect de lege a fost respins.

Întru rezolvarea unei situaţii similare proiectul legii nr. 4603 plasat pe web-site-ul Parlamentului la 05.12.2006 propunea ca prevederile alineatelor (7) şi (20) din art. 36 din Legea învăţămîntului să nu se aplice pentru seminarele liceal-teologice din republică de rînd cu instituţiile de învăţămînt fondate de Uniunea Centrală a Cooperativelor de Consum.

Din nota informativă nu este clar daca perioada solicitată (un an) este suficientă pentru conformarea instituţiilor de învăţămînt privat cerinţelor legii sau e doar o suspendare pe un an a efectului juridic al legii. Nu este exclus faptul că după expirarea acestui termen situaţia se va repeta. Astfel, autorul n-a stabilit nişte responsabilităţi sau măsuri cu caracter de constrîngere faţă de instituţiile de învăţămînt privat care nu se vor conforma noilor prevederi legale.

Proiectul legii nu respectă condiţiile de concurenţă loială şi echitabilă, fiind favorizate instituţiile de învăţămînt privat care nu s-au conformat legislaţiei, contrar afirmaţiilor din nota informativă proiectul de lege nu asigura echitate în abordarea tuturor subiecţilor sistemului educaţional, cu diverse forme de proprietate.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia se identifică prejudicierea indirectă a intereselor unor instituţii de învăţămînt, care s-au conformat cerinţelor legale anterioare. Favorizarea unor instituţii de învăţămînt privat, care au manifestat lipsă de respect faţă de lege scoate în evidenţă un act de corupţie de proporţii, astfel aducîndu-se prejudicii intereselor publice. Aceste prejudicii urmează a fi privite şi prin analiza dreptului de proprietate asupra bazei materiale necesare pentru asigurarea procesului de instruire, impuse a fi deţinute de instituţiile de învăţămînt pînă în prezent.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu respectă întocmai cerinţele Legii privind actele legislative (art.4), conform căruia actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi o dată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept.

Deşi aparent, acest proiect are un scop nobil (susţinerea învăţămîntului privat), totuşi, trebuie să se ţină cont de faptul că în condiţiile economiei de piaţă instituţiile de învăţămînt privat trebuie să activeze în condiţii egale, însă modificările precedente şi, respectiv, proiectul de lege supus expertizării favorizează concurenţa neloială şi practic se promovează în mod direct interesele unor instituţii private, fiind creată o situaţie privilegiată pentru o parte din instituţiile de învăţămînt privat fapt ce contravine prevederilor Legii cu privire la protecţia concurenţei nr.1103-XIV din 30.06.2000.

Proiectul în cauză nu corespunde alin. (7) art. 5 din Legea 780/2001, potrivit căruia actul legislativ general cuprinde norme juridice aplicabile tuturor raporturilor sociale sau subiectelor de drept ori anumitor categorii de raporturi sau de subiecte, fără a-şi pierde caracterul de generalitate.

De asemenea, proiectul de lege contravine prevederilor art. 34 alin. (2) din Legea nr. 780/2001 privind actele legislative care expres prevede drept condiţie generală faptul că "Modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele".


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.




Concluzii

Examinarea şi adoptarea proiectului ţine de competenţa Parlamentului, care urmează să se expună şi asupra oportunităţii noilor politici publice propuse de Guvern pentru domeniul învăţămîntului.

Considerăm că proiectul legii favorizează acte de corupţie şi necesită a fi minuţios examinat. Totodată, proiectul în cauză necesită a fi corelat cu actele legislative în vigoare, în special cu prevederile art. 20, 22 al Legii nr. 780/2001. Considerăm necesară revizuirea proiectului de lege, în vederea asigurării egalităţii în drepturi a tuturor instituţiilor de învăţămînt private.

Noile politici publice în ceea ce ţine de redimensionarea statutului juridic al instituţiilor de învăţămînt ar fi mai oportun să fie soluţionate concomitent cu adoptarea noului Cod al învăţămîntului pe care Guvernul îl promovează în ultimul timp. Deasemenea, se propune comasarea proiectului în cauză cu proiectul nr.1986 din 14 decembrie 2009, care are drept scop modificarera normelor Legii învăţămîntului ce ţine de statutul bazei materiale a instituţiilor de învăţămînt privat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei