Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Decembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (în domeniul audiovizualului)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1197 din 05 Octombrie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (în domeniul audiovizualului).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative la proiectul legii, scopul acestuia este instituirea unei autorităţi responsabile de promovarea unor reforme în activitatea autorităţii responsabile pentru implementarea şi respectarea legislaţiei în domeniul audiovizualului – Consiliul Superior al Audiovizualului, în a cărui componenţă urmează a fi incluşi profesionişti din domeniile audiovizualului şi gestiunii instituţiilor audiovizuale.

Prin operarea modificărilor propuse, proiectul de lege intervine pentru modificarea conceptului Codului audiovizualului în partea ce ţine de administrarea domeniului dat. De menţionat că instituţionalizarea unui nou Consiliu Superior al Audiovizualului este propus drept consecinţă a modului de administrarea şi exercitare a funcţiilor de control asupra instituţiilor audiovizualului în campaniile electorale în alegerile parlamentare ordinare şi cele anticipate. Lipsa unei politici de nepărtinire politică a jurnaliştilor, lipsa pluralismului politic şi învinuirea de partizanat politic au fost înaintate de majoritatea concurenţilor electorali în perioada anului 2009.
Blocarea la nivel de proces legislativ a numirii şi eliberării din funcţie a unor membri ai Consiliului audiovizualului şi a Consiliului de observatori a făcut ca aceste instituţii să nu fie funcţionale. În consecinţă au fost înaintate propuneri de modificare a Codului audiovizualului.

Conţinutul proiectuluiu de lege supus expertizei se încadrează în structura Codului audiovizualului acesta fiind propus pentru completare cu un capitol nou întitulat "Consiliul Superior al Audiovizualului". Totodată, autorul urma să propună şi pachetul de proiecte de acte normative de modificare a legislaţiei conexe în legătură cu modificările propuse sau cel puţin lista actelor ce urmează a fi modificate, aşa cum prevede art.47 alin.(7) din Regulamentul Parlamentului.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

În acelaşi timp, menţionăm că pe pagina web a Parlamentului nu a fost plasat nici proiectul de lege. Totuşi, conform versiunii pe suport de hîrtie a proiectului, a fost posibil de a verifica conţinutul şi argumentarea proiectului.

Astfel, nota informativă evidenţiază 3 elemente noi ale reglementărilor conţinute în proiect:
1) Instituţionalizarea Consiliul Superior al Audiovizualului şi reformarea Consiliului Coordonator al Audiovizualului şi a Consiliului de Observatori;
2) Revizuirea atribuţiilor organelor audiovizualului şi transmiterea acestora organului nou format;
3) Transformarea activităţii Consiliului Coordonator al Audiovizualului şi a Consiliului de Observator în activitate pe baze obşteşti, ceea ce presupune lipsa salarizării pentru membrii organelor respective.

Conform Legii privind actele legislative nr.780/2001, iniţierea procedurii de elaborare a unui act legislativ este precedată de analiza ştiinţifică a consecinţelor politice, sociale, economice, financiare, juridice ale reglementărilor în materie, de analiză comparativă a acestora cu reglementările în materia respectivă ale legislaţiei comunitare, etc. Nota informativă anexată la proiect nu conţine o motivaţie plauzibilă a necesităţii adoptării acestui proiect.


5. Suficienţa argumentării. Proiectul legii vizează operarea unor modificări şi completări substanţiale la Codul Audiovizualului. Scopul acestui proiect este instituirea unei autorităţi responsabile de promovarea unor reforme în activitatea autorităţii responsabile pentru implementarea şi respectarea legislaţiei în domeniul audiovizualului – Consiliul Superior al Audiovizualului, în a cărui componenţă urmează a fi incluşi profesionişti din domeniile audiovizualului şi gestiunii instituţiilor audiovizuale.

Consiliul Coordonator al Audiovizualului şi Consiliul de observatori al Companiei urmează să-şi desfăşoare, în continuare, activitatea pe baze obşteşti (fără a fi remuneraţi). Preşedintele Companiei, Directorul radioului naţional şi Directorul televiziunii naţionale, potrivit proiectului de lege, urmează a fi numiţi în funcţie, în bază de concurs şi destituiţi din funcţie de către Consiliul Superior al Audiovizualului.

Menţionăm că, potrivit proiectului în cauză, atribuţiile şi obligaţiile Consiliului Coordonator al Audiovizualului, stabilite de Codul Audiovizualului în vigoare se transferă către noul organ - Consiliul Superior al Audiovizualului. Astfel, Consiliul Coordonator al Audiovizualului va avea drepturi şi obligaţiuni, doar în vederea monitorizării şi membrii acestuia îşi vor desfăşura activitatea fără remuneraţie, cu excepţia remuneraţiei pentru participarea la fiecare şedinţă, care este în proporţie de 150 lei.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu conţine referinţe speciale la legislaţia comunitară sau alte standarde internaţionale în domeniul audiovizualului. Accentuăm şi faptul că adoptarea Codului Audiovizualului în vigoare a fost precedată de expertizarea proiectului de către Consiliul Europei, prin urmare opinăm că modificările şi completările acestui act legislativ nu pot fi realizate înainte de efectuarea expertizei corespunzătoare de către experţii internaţionali.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În nota informativă a proiectului legii este stipulat că acest proiect nu necesită cheltuieli financiare sau de altă natură. Mai mult decît atît, implementarea acestui proiect de lege va avea ca efect reducerea substanţială a cheltuielilor financiare în domeniul susţinerii şi întreţinerii domeniului audiovizualului.

Observăm, că finanţarea prevăzută conform Codului Audiovizualului în vigoare, pentru Consiliul Coordonator al Audiovizualului (compus din 9 membri), potrivit proiectului de lege, va fi atribuită noului organ ce urmează a fi creat - Consiliul Superior al Audiovizualului (compus din 5 membri). Autorul proiectului propune completarea art.47 din Cod cu alin.(7) în următoarea redacţie:
„(7) Membrii Consiliului Coordonator al Audiovizualului îşi desfăşoară activitatea fără remuneraţie, cu excepţia remuneraţiei pentru participare la fiecare şedinţă, care este în proporţie de 150 lei .”

De asemenea, se propune şi membrilor Consiliului de Observatori o „remuneraţie în proporţie de 150 lei” pentru participare la fiecare şedinţă. Nota informativă nu precizează sursa lor de finanţare. Considerăm necesară redresarea acestei carenţe, deoarece în caz contrar subiecţii vizaţi în proiect ar putea invoca lipsa resurselor financiare necesare pentru asigurarea transparenţei procesului de activitate.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Prin reorganizarea instituţiilor audiovizualului se urmăreşte limitarea în atribuţii şi diminuarea statutului celor existente şi favorizarea Consiliului Superior al Audiovizualului ca instituţie nou formată prin transferarea atribuţiilor de bază a instituţiilor reformate.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului rezultă că unele prevederi subminează interesele salariaţilor, care vor fi disponibilizaţi în legătură cu reorganizare autorităţilor audiovizualului şi trecerea lor la activitate pe baze obşteşti. De asemenea, în contextul beneficiilor ce urmează a fi obţinute de cei interesaţi, prezentul proiect de lege poate prejudicia interesele publice.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul de lege nu face referire la legislaţia concretă care urmează să fie modificată în legătură cu adoptarea acestei legi. Nici în nota informativă nu se conţine măcar referinţa la legile conexe care urmează a fi modificate în legătură cu adoptarea proiectului, aşa cum prevede art. 47 alin.(7) din Regulamentul Parlamentului.
Totuşi, proiectul obligă Guvernul să prezinte Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu prezenta lege şi să aducă actele sale normative în concordanţă cu prezenta lege.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Cu referire la complexitatea reglementărilor proiectului e necesar de a menţiona că autorii nu au găsit de cuviinţă să asigure o reglementare complexă a problemelor abordate. Proiectul nu defineşte şi nu argumentează clar locul şi rolul noii autorităţi a audiovizualului în structura administraţiei publice şi autorităţilor publice din Republica Moldova.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.38/2 alin.(1) lit.a)

cuvintele "cu respectarea prevederilor legale".

Pentru a evita interpretări diferite, este necesar a fi concretizate care norme legale se au în vedere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se propune reformularea sintagmei evidenţiate.

2

art.38/4 alin. (4)

"(4) Candidaţii la funcţia de membru al Consiliului Superior al Audiovizualului sînt numiţi prin hotărîre de Parlament"

Atragem atenţie la faptul că, la data de 20 octombrie 2009, Parlamentul a adoptat Legea nr.42-XVIII pentru modificarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova nr.260-XVI din 27 iulie 2006 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2009, nr.157, art.442), conform căreia au fost operate modificări la art.42 alin.(3), art.56 alin.(3) lit.c) şi art.60 alin.(8) şi (10). Prin urmare, luînd în considerare aceste modificări şi întru respectarea prevederilor art.19 din Legea nr.780/2001, propunem de a revedea redacţia alin.(4) al art.38/4.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

În cazul excluderii alin.(4), în sensul unificării cu alin.(1), propunem o redacţie posibilă a alin.(1), cu următorul cuprins:
„(1) Consiliul Superior al Audiovizualului este compus din 5 membri, numiţi prin hotărîre de Parlamentul Republicii Moldova, pentru un mandat de 4 ani”.

Reieşind din logica textului de la alin.(2) al aceluiaşi, observăm că utilizarea cuvintelor „pot fi propuşi” trezeşte unele neclarităţi în vederea subiecţilor cu drept de înaintare a candidaţilor la funcţia de membru al Consiliului Superior al Audiovizualului. Astfel, recomandăm de a substitui cuvintele „pot fi propuşi” prin cuvintele „sînt propuşi”.

3

art.38/4 alin.(2)

"(2) .... La înaintarea spre numire de către Parlament a candidaţilor, comisia de profil...."

Noţiunea "comisia de profil" poate provoca anumite confuzii, deorece nu este clar care este statutul acestei comisii şi pot să apară interpretări diferite a acesteia

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Sintagma „comisia de profil” se va substitui prin sintagma „comisia parlamentară de profil”, iar la alin.(3) lit.e) sintagma „certificatul de sănătate” se va substitui prin „certificatul medical”.

4

art.38/5 alin.(5) şi art.38/7 alin.(7)

"comisa de profil parlamentară"

Potrivit tehnicii legislative, noţiunile utilizate în proiectul legii urmează să aibă un caracter unitar. Proiectul legii, însă, operează cu trei noţiuni distincte: "comisie de profil", "comisie parlamentară de profil", "comisie de profil parlamentară".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Sintagma „comisia de profil parlamentară” se va substitui prin sintagma „comisia parlamentară de profil”.

5

art.38/7 alin.(2)

"Preşedintele Consiliului Superior al Audiovizualului este responsabil de activitatea consiliului şi de buna exercitare a funcţiilor acestuia"

Potrivit modificărilor propuse, Consiliul va exercita "atribuţii" şi avea "obligaţii". Considerăm că sintagma "funcţiile Consiliului" este impropriu utilizată în proiectul legii.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Propunem de a înlocui cuvîntul „funcţiilor” prin cuvintele „atribuţiilor şi obligaţiunilor”.

6

art.38/10 alin.(2)

"Consiliul Superior al Audiovizualului elaborează propriul statut, aprobat ulterior de Parlament"

Nu este clar de ce este specificat că Statutul va fi aprobat "ulterior de Parlament". Este evident, că acest Statut va fi doar elaborat de Consiliu, însă aplicarea acestuia va fi posibilă doar după aprobarea de către Parlament".

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

propunem de a exclude cuvîntul „ulterior”.

7

art.38/10 alin.(5)

" (5) .. se instituie o comisie consultativă mixtă, compusă din membrii propuşi de Consiliul Superior al Audiovizualului şi membri propuşi de Ministerul dezvoltării informaţionale"

La 18 septembrie 2009, Legea cu privire la Guvern a fost modificată, fiind modificată respectiv şi denumirea Ministerului dezvoltării informaţionale.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Sintagma „Ministerul dezvoltării informaţionale” se va substitui prin „Ministerul Tehnologiilor Informaţionale şi Comunicaţiilor”.

8

alin.(6) al art.38/10

"(6) Comisia consultativă mixtă adoptă propriul regulament, aprobat de conducerea celor două autorităţi"

Alineatul nu răspunde cerinţelor de redactare a normelor legislative, în special rigorilor de accesibilitate şi previzibilitate, deoarece nu este clar la care autorităţi se face referinţă.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Întru respectarea condiţiilor legalităţii, accesibilităţii şi preciziei, propunem la alin.(6) al art.38/10 de a substitui sintagma „aprobat de conducerea celor două autorităţi” prin sintagma „aprobat de Consiliul Superior al Audiovizualului şi Ministerul Tehnologiilor Informaţionale şi Comunicaţiilor”.

9

art.38/11

"Articolul 38/11 Supravegherea activităţii Consiliului Superior al Audiovizualului

Reieşind din dispoziţiile acestui articol, observăm că rămîne a fi neclară situaţia în care Parlamentul respinge raportul anual al Consiliului Superior al Audiovizualului. Care este procedura de mai departe? Astfel, se impune a menţiona că în cazul acceptării propunerii autorilor proiectului de lege, rămîn a fi neclare unele prevederi din Cod.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Pentru a respecta condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, o dată intrat în vigoare, actul legislativ să fie executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept, urmează a fi revăzută această procedură.

10

art.IV

Modificările propuse la Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător

Modificarea la legea nr. 451 are un caracter abstract şi nu este clar la care anume articol se referă, ceea ce nu este în concordanţă cu regula generală de precizie a actului normativ.

Alte riscuri
Nerespectarea rigorilor de tehnică legislativă.

La art.IV textul se va completa la început cu sintagma „La art.6 alin.(1) lit.f) şi art.8 alin.(1) pct.50) lit.f) din”.

11

La art.V

Modificările propuse la Legea privind transparenţa în procesul decizional

Modificarea la legea nr. 239 are un caracter abstract şi nu este clar la care anume articol se referă, ceea ce nu este în concordanţă cu regula generală de precizie a actului normativ.

Alte riscuri
Nerespectarea rigorilor de tehnică legislativă.

Textul se va completa la început cu sintagma „La art.3 alin.(2) lit.a) din”.

12

La art.VI

Sintagmele „potrivit legislaţiei în vigoare” şi „conform legislaţiei în vigoare”.

Întru respectarea art.19 din Legea nr.780/2001, la art.VI în textul normei de la pct.2 şi pct.5, propunem de a revedea sintagmele „potrivit legislaţiei în vigoare” şi „conform legislaţiei în vigoare”, în sensul utilizării terminologiei constante. Aceste norme au un înalt grad de coruptibilitate.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Revizuirea sintagmelor „potrivit legislaţiei în vigoare” şi „conform legislaţiei în vigoare”, prin includerea referinţelor la actele legislative concrete.
Totodată, considerăm oportun, ca normele de la pct.2 şi pct.5 din art.VI să fie revăzute, în sensul stabilirii procedurii concrete şi a indicării exprese a actelor legislative.





Concluzii

Concluzionоnd asupra proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative expunem următoarele:

- proiectul de lege reprezintă o abordare simplistă a reformei domeniului audiovizualului;
- proiectul are un caracter mai mult politic şi nu ţine cont de interesele pe care urmează a le proteja statul în raport cu reformele iniţiate în administraţia publică centrală;
- proiectul promovează lipsa de transparenţă.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei