Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

04 Decembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la Comisia Principală de etică, structura şi modul de funcţionare a acesteia

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională La data de 12.11.2009 Ministerul Justiţiei, prin scrisoarea nr.03/7051, a transmis către CAPC solicitarea de a prezenta opinia asupra proiectului de lege supus expertizei, în acest fel demarînd un proces de consultare a părţilor interesate, în corespundere cu prevederile art.11 al Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional. Pe de altă parte, contrar dispoziţiilor art.9 al aceleiaşi legi, Ministerul Justiţiei nu a plasat un anunţ referitor la iniţierea elaborării deciziei, ce ar conţine, în mod obligatoriu: argumentarea necesităţii de a adopta decizia; termenul-limită, locul şi modalitatea în care cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate pot avea acces la proiectul de decizie şi pot prezenta sau expedia recomandări şi datele de contact ale persoanelor responsabile de recepţionarea şi examinarea recomandărilor.


2. Scopul promovării proiectului Potrivit autorilor Notei informative, elaborarea proiectului a fost necesară "pentru crearea unui control asupra respectării Legii cu privire la conflictul de interese, precum şi unui mecanism de examinare a declaraţiilor de interese a funcţionarilor publici, de tratare şi soluţionare a conflictelor de interese apărute".



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Argumentarea conţinută în nota informativă este serioasă, însă insuficientă şi parţial valabilă. Spre exemplu, proiectul prevede un termen de 15 zile pentru efectuarea controlului declaraţiilor de interese personale (p.17, Anexa 1), pe cînd nota informativă, justificînd componenţa numerică a personalului Comisiei Principale de Etică, responsabil de efectuarea controlului acestor declaraţii, face referinţă la numărul de zile lucrătoare dintr-un an (261 de zile).


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Proiectul şi nota informativă nu conţin asemenea referinţe.


5. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Cît priveşte fundamentarea economico-financiară a proiectulu, nota informativă menţionează următoarele: "...se poate preciza că cheltuielile financiare pentru activitatea Comisiei Principale de Etică, precum şi pentru salarizarea personalului acesteia, va costa pe anul 2010 nu mai puţin de 2337, 1 mii lei. Acest calcul a fost realizat în comparaţie cu costurile care au fost necesare pentru crearea Departamentului de administrare judecătorească din subordinea Ministerului Justiţiei".

Ce au vrut să spună autorii notei informative utilizînd sintagma "nu mai puţin de..."? Fără a pune la dubiu justificarea fondurilor necesare pentru a înfiinţa Comisia Principală de Etică, nu este totuşi clar de ce ca termen de comparaţie cît priveşte justificarea economico-financiară a proiectului a fost luat Departamentul de administrare judecătorească din subordinea Ministerului Justiţiei:

* deoarece în cadrul acestuia este angajat un număr comparabil de unităţi de personal, remunerate la un nivel comparabil cu cel care se propune pentru personalul Comisiei Principale de Etică?

* deoarece necesităţile de sediu sînt comparabile pentru aceste două instituţii, avîndu-se în vedere necesităţile imense de stocare a declaraţiilor de interese personale, care, potrivit autorilor notei informative, se ridică la cifra de 22.000 anual?

* deoarece suma indicată, de 2337,1 mii lei, este suma suficientă pentru activitatea timp de 10 luni a Departamentului de administrare judecătorească sau este suma necesară pentru funcţionarea timp de un an al acestui Departament, care ar trebui să fie suficientă pentru activitatea timp de 10 luni a Comisiei Principale de Etică? Proiectul prevede că Guvernul va deschide finanţarea Comisiei Principale de Etică de la 1 martie 2010.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


6. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


7. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


8. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


9. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


10. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul prevede înfiinţarea unei noi autorităţi publice, Comisia Principală de Etică, reglementîndu-i atribuţiile şi activitatea acesteia. Principalele obiecţii referitoare la reglementarea atribuţiilor acestui organ se referă la atribuţia de efectuare a controlului declaraţiilor de interese personale, deoarece termenul prevăzut pentru efectuarea controlului nu este suficient pentru îndeplinirea calitativă a atribuţiei date. Practic, autorii proiectului repetă una dintre aceleaşi greşeli care, pe parcursul ultimilor 7 ani, a determinat ineficienţa comisiilor de control al declaraţiilor de venituri şi proprietăţi, stabilind acelaşi termen pentru efectuarea controlului declaraţiillor - 15 zile. Mai mult decît atît, volumul de lucru de efectuare a controlului declaraţiilor al Comisiei Principale de Etică este de cîteva sute de ori mai mare decît volumul oricăror comisii de control al declaraţiilor de venituri şi proprietăţi, fiind, potrivit autorilor notei informative, de 22.000 de mii de declaraţii anual. În consecinţă, persoanele în privinţa cărora Comisia Principală de Etică va constata că s-au aflat în conflict de interese la luarea deciziilor, dacă această constatare s-ar face după termenul de 15 zile prevăzut pentru controlul declaraţiilor de interese personale şi ar rezulta din conţinutul declaraţiei depuse în termen, ar putea contesta în contencios administrativ decizia Comisiei Principale de Etică, pe motiv că declaraţia sa de interese personale a fost supusă verificării corectitudinii completării şi prezentării informaţiilor şi datelor expuse în volum deplin şi a exactităţii acestora. Prin urmare, considerăm că termenul de 15 zile poate fi stabilit doar pentru verificarea depunerii declaraţiilor şi completării în volum deplin şi corespunzător a declaraţiilor, iar controlul veridicităţii, deplinătăţii şi exactităţii informaţiilor cuprinse în declaraţii - ar trebui să se facă pe tot parcursul anului.

Considerăm că pe lîngă termenul nerealist de efectuare a controlului declaraţiilor de interese personale, o altă problemă o constituie transparenţa declaraţiilor de interese personale. Publicarea versiunii scanate a tutror declaraţiilor pe site-ul Comisiei Principale de Etică sau pe site-urile fiecărei autorităţi publice ar permite atît un control eficient al conţinutului declaraţiilor din partea Comisiei, cît şi prevenirea luării deciziilor de către autorităţi şi funcţionari a deciziilor în situaţie de conflict de interese.

Astfel, avînd în vedere că persoanele în privinţa cărora s-au luat decizii în situaţie de conflict de interes sînt cele mai interesate să depisteze şi să sesizeze despre existenţa conflictului de interse, ar fi mai logic ca acestea să poate avea un acces facilitat la declaraţiile de interese personale ale funcţionarilor publici şi nu să aştepte termenele prevăzute de legislaţia cu privire la petiţionare sau cu privire la accesul la informaţii, deoarece, între timp, actul administrativ emis în conflict de interese îşi produce efectele, care ulterior ar putea fi anulate.

Pe de altă parte, funcţionarii publici, fiind conştienţi de faptul că declaraţiile lor de interese personale sînt plasate pe internet şi orice persoană interesată le poate accesa, ar fi mai motivaţi să evite situaţiile de conflict de interese, abţinîndu-se de a participa la luarea deciziei respective.

În cele din urmă, opinăm că argumentul potrivit căruia Legea 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese prevede deja că aceste declaraţii se eliberează la solicitare şi, prin urmare, plasarea lor pe Internet nu este posibilă în temeiul legii-cadru la fel nu este valabil. Legea-cadru prevede că "Informaţiile cuprinse în declaraţiile de interese personale au caracter public şi pot fi eliberate la solicitare.", ceea ce înseamnă că nu se va încălca în nici un fel caracterul public al declaraţiilor, iar eliberarea lor la solicitare oricum are sens pentru persoanele care nu au acces la internet.


11. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Anexa 1, p.2

Comisia are drept obiectiv implementarea politicii cu privire la conflictul de interese şi acţionează potrivit principiului independenţei.

P.4 al Anexei 1 prevede că "Comisia exercită următoarele funcţii, cu respectarea principiilor legalităţii, imparţialităţii, independenţei, celerităţii, dreptului la apărare şi bunei administrări". Nu este clar dacă în activitatea sa Comisia este ţinută doar de principiul independenţei sau totuşi şi de celelalte principii prevăzute în p.4.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

A se expune p.2 în următoarea formulă: "Comisia are drept obiectiv implementarea politicii cu privire la conflictul de interese şi acţionează potrivit principiilor legalităţii, imparţialităţii, independenţei, celerităţii, dreptului la apărare şi bunei administrări.", iar la p.4 se poate face trimitere la "respectarea principiilor prevăzute în p.2".

2

Anexa 1, p.7

Poate fi numit în calitate de membru al Comisiei persoana care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: a) deţine exclusiv cetăţenia Republicii Moldova; ...

Deţinerea exclusivă a cetăţeniei Republicii Moldova de către funcţionarii publici a fost în repetate rînduri supusă criticilor, existînd chiar şi o hotărîre CEDO în acest sens.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Excluderea cuvîntului "exclusiv" din p.7, lit.a).

3

Anexa 1, p.8

Membrii Comisiei pot fi revocaţi anticipat de către Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi a fracţiunilor parlamentare, în cazul în care, aceştia îşi îndeplinesc insuficient atribuţiile şi obligaţiunile de serviciu, au încălcat legislaţia în vigoare ori au săvîrşit acţiuni abuzive.

Formulările "îşi îndeplinesc insuficient atribuţiile şi obligaţiunile de serviciu" şi "acţiuni abuzive" reprezintă formulări ambigui, în baza cărora va fi posibilă revocarea membrilor Comisiei şi în cazul în care aceştia au participat la adoptarea unei decizii prin care a fost constatat conflictul de interese de către un membru al fracţiunii parlamentare care i-au desemnat, sau a unui membru al Guvernului, a Consiliului Superior al Magistraturii etc. De asemenea, nu este clară întinderea temeiului de încălcare a legislaţiei în vigoare. Faptul că a achitat o amendă pentru încălcarea regulilor de circulaţie - constituie temei de revocare a membrului Comisiei?

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Precizarea cazurilor în care se poate opera revocarea membrilor Comisiei. Stabilirea interdiciţiei de revocare a membrilor Comisiei la solicitarea autorităţii care i-a desemnat în cazul participării acestora la luarea deciziilor referitoare la constatarea conflictului de interese de către un funcţionar afiliat autorităţii în drept să solicite revocarea.

4

Anexa 1, p.17

Controlul veridicităţii informaţiilor din declaraţiile de interese personale se efectuează în termen de 15 zile de la depunerea declaraţiei şi constă în verificarea corectitudinii completării declaraţiilor şi prezentării informaţiei şi datelor expuse în ele în volum deplin şi a exactităţii acestora.

Termenul de 15 zile prevăzut pentru efectuarea controlului "corectitudinii completării declaraţiilor şi prezentării informaţiei şi datelor expuse în ele în volum deplin şi a exactităţii acestora" este insuficient pentru un control calitativ, avîndu-se în vedere că, potrivit notei informative, volumul de lucru anual al Comisiei va fi de peste 22.000 de declaraţii, în activitatea de control anticipîndu-se antrenarea a 5 persoane. Această prevedere garantează de pe acum eşecul activităţii de mai departe a Comisiei, cel puţin în privinţa declarării anuale a intereselor personale. Considerăm că termenul de 15 zile poate fi stabilit doar pentru verificarea faptului depunerii declaraţiei de interese personale şi a completării corespunzătoare şi depline a acesteia (control formal), iar verificarea volumului deplin şi a exactităţii completării declaraţiilor trebuie să se facă pe parcursul întregului an de către Direcţia de evidenţă şi control al declaraţiilor. În acest sens, se recomandă ca după expirarea acestor 15 zile, Direcţia respectivă să asigure plasarea versiunii scanate a tuturor declaraţiilor de interese personale pe site-ul Comisiei Principale de Etică, ceea ce ar permite ca, paralel cu efectuarea controlului declaraţiilor, să examineze şi adresările din partea persoanelor interesate care, avînd date despre diferiţi funcţionari, pot sesiza Comisia despre inexactitatea şi caracterul incomplet sau neveridic al textului anumitor declaraţii. Pentru mai multe detalii, a se vedea secţiunea 10 de mai sus a prezentului raport de expertiză.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Se recomandă următoarea formulare a p.17: "Controlul asupra faptului depunerii şi completării corespunzătoare a declaraţiilor de interese personale se efectuează în termen de 15 zile de la depunerea declaraţiei. Controlul veridicităţii informaţiilor din declaraţiile de interese personale se efectuează pe tot parcursul perioadei pentru care este depusă declaraţia şi constă în verificarea corectitudinii completării declaraţiilor şi prezentării informaţiei şi datelor expuse în ele în volum deplin şi a exactităţii acestora."
Se sugerează, de asemenea, ca în continuarea aceluiaşi punct sau într-un alt punct să fie indicat că în vederea realizării mai eficiente a controlului declaraţiilor, precum şi în scopul asigurării transparenţei lor, Comisia Principală de Etică va plasa copiile declaraţiilor de interese personale pe pagina sa web.

5

Anexa 1, p.21

Comisia în termen de 3 zile pînă la începerea procedurii de examinare a conflictului de interese comunică persoanei verificate, începerea procedurii de examinare. În procesul examinării persoana implicată este în drept să-şi explice poziţia şi să prezinte Comisiei toate probele şi justificările pe care le consideră necesare.

Considerăm că persoana obligată nu trebuie să fie "în drept", ci obligată să prezinte Comisiei toate probele şi justificările pe care Comisia le consideră necesare. Nefiind vorba despre un proces penal, considerăm neadecvată aplicarea principiului prezumţiei nevinovăţiei în sensul că persoane are dreptul să nu prezinte probe care o incriminează. Fiind un exponent al serviciului public, funcţionarul respectiv poate deţine controlul asupra unor documente şi probe care trebuie să fie prezentate în virtutea activităţii sale în cadrul autorităţii respective şi să nu-i fie asigurată scutirea exagerată de obligaţia de a prezenta probe care ar putea să incrimineze această persoană.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Se recomandă expunerea propoziţiei a doua a p.21 în felul următor: "În procesul examinării, persoana implicată este obligată să se prezinte în faţa Comisiei la solicitarea acesteia, să dea explicaţii şi răspunsuri la întrebările pe care le formulează membrii comisiei, precum şi să prezinte Comisiei în termenul stabilit de aceasta toate probele care îi sînt solicitate. Suplimentar, persoana implicată este în drept să ofere Comisiei şi alte explicaţii şi să prezinte Comisiei alte probe şi justificări pe care le consideră necesare"

6

Anexa 2

STRUCTURA Comisiei Principale de Etică Membrii Comisiei Direcţia evidenţă şi control al declaraţiilor de interese personale Direcţia analiză, monitorizare şi evaluare Serviciul administrativ şi cancelaria Serviciul resurse umane

Nu se indică componenţa numerică a subdiviziunilor Comisiei Principale de Etică. În afară de membrii Comisiei, numărul cărora este clar, 5, numărul de unităţi angajate în celelate subdiviziuni nu este clarificat, decît doar parţial în nota informativă care, însă nu are caracter normativ.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Precizarea numărului de personal ce urmează a fi încadrat în fiecare subdiviziune.





Concluzii

În concluzie, considerăm că proiectul supus expertizei este oportun, deşi întîrzie cu aproximativ un an. Întîrzierea elaborării proiectului a dus la imposibilitatea punerii în aplicare a Legii nr.16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese, deoarece pentru funcţionarea acesteia este necesar a fi aprobat modelul declaraţiei de interese personale de către Comisia Principală de Etică. Practic, prin adoptarea la începutul anului 2008 a Legii cu privire la conflictul de interese, Republica Moldova "şi-a onorat" anumite angajamente anticorupţionale asumate în plan internaţional faţă de GRECO şi Comisia Europeană, însă, în realitate aceste prevederi ca şi cînd nu există deocamdată în Republica Moldova, tocmai datorita inexistenţei oricăror reglementări referitoare la Comisia Principală de Etică şi a conţinutului modelului declaraţiilor de interese personale.

Proiectul are o argumentare destul de solidă, neclară fiind fundamentarea sa economico-financiară, care de fapt nu a prezentat nici un fel de calcule. La fel, nu este clar de ce se consideră că un număr de 5 unităţi în cadrul Direcţiei de evidenţă şi control al Comisiei Principale de Etică ar fi în stare să asigure un volum de control al declaraţiilor de interese personale de 22.000 în 15 zile de la depunerea lor şi de ce conform autorilor notei informative acest volum poate fi realizat într-un an, dacă proiectul îi obligă la doar 15 zile.

În final, considerăm că instituirea acestei Comisii este o măsură urgentă, însă caracterul urgent al înfiinţării Comisiei nu trebuie să conducă la greşeli grave, care ar afecta posibilitatea desfăşurării unei activităţi eficiente de control al declaraţiilor de interese personale de către această Comisie, cu atît mai mult că asemenea greşeli au fost făcute deja la înfiinţarea comisiilor de control al declaraţiilor de venituri şi proprietăţi ale funcţionarilor publici.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei